|
|
Nezavršeni
posao
Pravi preobražaj Bosne i
Hercegovine u demokratsku evropsku zemlju sposobnu za samostalan razvoj još
nije završen – ali napredak je u toku
Piše: Kristof Solio
Život
u Bosni i Hercegovini – mada i dalje tegoban za veliki broj ljudi – polako ali
sigurno se normalizuje. Iako su njeni problemi još prvenstveno problemi
razvoja, pre nego istinske tranzicije, sve je više stvari koje su joj
zajedničke sa susednim zemljama: nezaposlenost, korupcija, organizovani
kriminal, nedostatak perspektive za mlade. Ukratko, pravi preobražaj BiH u
demokratsku evropsku zemlju sposobnu za samostalan razvoj još nije završen –
ali napredak je u toku.
Prošla
je gotovo decenija od Dejtonskog mirovnog sporazuma kojim je okončan rat u
Bosni. Otada je zavladao mir u zemlji, ali pitanje državnosti još nije rešeno,
sve dok BiH ostaje duboko fragmentirana. Kao što je nedavno rekao Ivan
Lovrenović: “Bosna je interno – u strukturnom i mentalnom smislu – etnički i
verski podeljena.” Ali, sviđalo im se to ili ne, tri konstitutivna naroda u
BiH, kao i takozvani “ostali”, nerazmrsivo su vezani jedni za druge. Ovo je
poruka iz bosanske prošlosti, koja će oblikovati i njenu budućnost. Ona takođe
predstavlja krajnji rezultat novog nacionalnog konsenzusa o teritorijalnom
okviru za demokratiju, koja je preduslov za prevazilaženje posleratne
fragmentacije zemlje.
Nedelotvorna vlast, slaba
država
Dejtonski
sporazum je doneo zemlji složenu i disfunkcionalnu državnu strukturu, koja je
veoma centralizovana u Republici Srpskoj, a decentralizovana u Federaciji.
Ukratko: BiH se sastoji od jedne države, dva entiteta, tri konstitutivna
naroda, oko četiri miliona žitelja, pet nivoa vlasti i najmanje šest važnih
međunarodnih organizacija koje o svemu brinu. Ovo je proizvelo prekomernu i
veoma neefikasnu administraciju, kao i izuzetno nedelotvornu vlast u procesu
donošenja odluka, što sve rezultira odlaganjem neophodnih ekonomskih reformi.
Aneks 4 Dejtonskog sporazuma sadrži sadašnji ustav, koji se može smatrati
posebno komplikovanim i protivurečnim. Kako se navodi u Rezoluciji 1384 (2004)
Saveta Evrope, ovaj je ustav “ishod političkog kompromisa postignutog kako bi
se okončao rat, (ali) on ne može da osigura efikasno funkcionisanje države na
duži rok, i mora da bude reformisan čim se trajno postigne nacionalno pomirenje
i u potpunosti uspostavi uzajamno poverenje”.
Drugim rečima,
BiH bi, prvo, trebalo da se preobrazi u pragmatičan i održiv politički model.
Ključni elementi koji bi morali da dominiraju planom za 2005. godinu jesu
čvrsto vezivanje za Dejton (odnosno za njegova pozitivna postignuća),
otklanjanje mnogobrojnih disfunkcionalnosti sistema (naročito njegovih
mnogobrojnih nivoa vlasti), i odlučno približavanje evropskom (EU) modelu
upravljanja. Drugo, jasno je da Bosanci ne preuzimaju odgovornost za budućnost
svoje zemlje zato što ne mogu međusobno da se slože oko toga kako bi ta
budućnost trebalo da izgleda. Izostanak nacionalnog konsenzusa – a to je
najteže postići posle ovog “negrađanskog rata” – ometa ubrzani nastavak ustavne
reforme. Državotvorni proces u BiH će, na kraju, podbaciti ukoliko se ne
uspostavi neuporedivo efikasniji i pouzdaniji sistem upravljanja. Ovo, međutim,
ne može biti nametnuto odozgo ili spolja. Neophodna je građanska inicijativa
ukorenjena iznutra, široka domaća koalicija istomišljenika, onih na kojima se
zasniva budućnost BiH, koja iskreno teži da zauzme svoje mesto u modernoj
Evropi.
Možemo se
danas upitati kakva je BiH država. Ona ima nekih elemenata države od pre rata,
i svakako je pravna naslednica nekadašnje Republike BiH, ali je svega nekoliko
predratnih institucija uključeno u ono što bismo najbolje opisali kao
konfederaciju. Uprkos Dejtonskom sporazumu, možemo zapaziti postepeno povećanje
moći država članica, što ukazuje na prelazak iz konfederacije u asimetričnu
federaciju. Nadležnosti institucija bosanske države, kako su prvobitno date u
Aneksu 4, bilo je svega nekoliko. Ali, u proteklih devet godina, one su se
korak po korak povećavale i jačale. Ovo najbolje ilustruje stvaranje novih,
dodatnih ministarstava na državnom nivou. Reč je o de facto modifikaciji državnog ustava, onog iz Sporazuma. Ovaj
sporazum je suviše često bio shvaćen kao statičan – a bilo je jasno još 1995.
da se ne sme uzeti kao shematski plan za državu ako ona treba da bude
osposobljena za opstanak. Na osnovu njegove primene, došlo
je do dinamičnih promena u posleratnoj BiH, naročito na državotvornom nivou.
Naravno,
međunarodna zajednica je uticala na ovaj proces uglavnom sa namerom da poveća
stabilnost zemlje i njenu efikasnost. Dejtonski sporazum je obezbedio pravni
okvir za sistem međunarodne administracije, uglavnom ad hoc i kontrolno-izvršnog tipa kakva je Kancelarija visokog
predstavnika, koji je odgovoran za primenu Sporazuma i ima, naročito posle 1997,
čitav niz nadležnosti. Tako, iako je BiH suverena država, međunarodna zajednica
tu ima značajnu izvršnu, zakonodavnu i sudsku moć. Prečesto visoki predstavnik
mora da nadomeštava nedostatak političke volje glavnih partnera da rade
zajednički.
Bosanski protektorat
Takođe,
specifična uloga nekih bosanskih institucija je neposredno učešće međunarodnih
aktera (na primer Ustavnog suda, Centralne banke, Komisije za ljudska prava,
Regulatorne agencije za komunikaciju). Zato se na BiH često gleda kao na svojevrstan
protektorat. Prema Viktoru D. Bojkovu, ova zemlja se može najbolje shvatiti kao
“kontrolisana demokratija”, odnosno hibridni režim koji kombinuje demokratske
strukture sa nedemokratskim, u kojima su spoljni akteri još glavni igrači u
državi. Ipak, postoje domaće institucije koje
ispunjavaju osnovne proceduralne demokratske zahteve, kao i okvir koji jasno
favorizuje domaće akcije. Izazov za “kontrolisanu demokratiju” je da jača
domaću demokratiju, učinivši odgovornost za sopstvenu strategiju nenadomestivom.
Zato verujem da je prenos odgovornosti i autoriteta ne samo nemoguće zaobići
već je, u stvari, ovo daleko odmaklo – plan za ispunjenje misije visokog
predstavnika upravo je da izvrši ovu primopredaju. Domaća politička volja,
partnerstvo spoljnih i unutrašnjih aktera i samoodgovornost međusobno su povezane
stvari i preduslovi za bilo kakav budući konstruktivni razvoj.
Podsetimo
da je novi korak, posle Dejtona, učinjen na nivou ustava entiteta. Prva od
ustavnih promena tiho se dogodila 1996, u vreme kad su ustavi entiteta
prilagođavani ustavu države. U martu 2002.
bosanski su političari uspeli u pregovorima i potpisali sporazum od istorijskog
značaja. Sporazum “Mrakovica –
To je de facto bio korak ka prevazilaženju segmentacije Bosne i njene teritorijalne
podele na etničkom principu. Ova ustavna načela ojačala su proces povratka
izbeglica, kao i uvođenje multietničnosti u vladu i javne službe. Za razliku od
nekih stranih i lokalnih stručnjaka, ispitivanja javnog mnjenja pokazuju da
većina Bosanaca vidi ove ustavne promene kao pozitivne. Brojke dokazuju da se
povećava javna podrška za BiH kao državu jednakih građana i naroda u svim
oblastima i među svim kulturnim zajednicama (prema izveštaju UNDP-a iz 2002.
godine). Puna primena sporazuma iz 2002,
svakako i dalje ogroman posao, odlučujuće će uticati na to da se Bosna pretvori
u državu zasnovanu na jednakim pravima pojedinaca kao građana.
Ovi
primeri pokazuju da je reformski proces ozbiljno počeo tek 1999/2000, naročito
posle uspeha bosanske heterogene “Alijanse za promene” na izborima 2000.
godine, zajedno sa jakim naglaskom tadašnjeg visokog predstavnika Volfganga
Petriča na principu samoodgovornosti. Nedavni
uspeh u izgradnji institucija, kakav je uspostavljanje državnog ministarstva
odbrane i državne obaveštajne službe, kao i nastavak reforme sudstva,
uključujući i uspostavljanje državnog suda, ne bi trebalo da skrene pažnju sa
mnogo toga što još treba uraditi. Primena novih zakona kaska za njihovim
donošenjem. Postoji širok sporazum da ekonomski uzlet – “poslovi” jezikom
sadašnje međunarodne administracije – još izmiče, a mora se naći u središtu
pažnje. To, međutim, mora hitno da bude propraćeno obnovljenim naporima da se
izgradi nacionalni konsenzus i prepravi ustavna struktura zemlje.
Ali,
da bi se to postiglo, treba da se pojavi nova generacija odgovornih lidera.
Vođstvo, u središtvu svakog vladajućeg diskursa, naročito je osetljivo u
multietničkoj zemlji. Glasačka apatija, opšta pasivnost i tendencija elite da
popušta međunarodnoj zajednici kadgod je to oportuno, sve to mora biti odlučno
zamenjeno lokalnim inicijativama. Evropa, zauzvrat, mora da ponudi istinsko
partnerstvo. Evropa – najzad bolje pripremljena nego početkom devedesetih da
postane aktivna u regionu – najbolji je podstrek za prihvatanje i aktivnu
podršku promenama. Do kraja 2004. Bosna je postala prva zemlja izvan EU-a gde
su svi instrumenti “trećeg stuba” – zajedničke spoljne i bezbednosne politike EU-a,
kao i evropske bezbednosne i odbrambene politike – razvijeni u praksi, na
terenu. Visoki predstavnik Ešdaun od maja 2002. takođe deluje i kao specijalni
izaslanik EU-a i sve se više usmerava na potonju ulogu. Tako kancelarija
Visokog predstavnika postepeno postaje kancelarija specijalnog izaslanika EU,
sa obavezom da koordiniše i aktivno vodi poslove agencija EU-a u zemlji. Ovo
predstavlja odlučujuću tranziciju u prisustvu međunarodne zajednice u Bosni, i
odgovara takođe prelasku KVP-a sa primene Dejtonskog sporazuma na izgradnju
institucija i ovlašćenja potrebnih za evropsku integraciju BiH.
Ne Dejton II, već Brisel
Kako EU postaje sve
prisutnija i angažovanija u BiH, tako će i visoki predstavnik imati sve manje
intervencija, prelazeći iz pozicije u kojoj mora da koristi svoj autoritet i
moć, ka ulozi posrednika. Visoki predstavnik Ešdaun priznao je nedavno
neophodnost ove promene: “(…) mi ćemo se promeniti iz visokog predstavnika koji
nameće i interveniše u specijalnog izaslanika EU koji će ponuditi ruku pomoći.
To je proces evolucije, ne povlačenje.” Istakao bih da, dok proces
stabilizacije i pridruživanja gura domaće političke strukture ka većoj
kompetentnosti i odgovornosti, korišćenje “bonskih
ovlašćenja” (vidi pojmovnik na str. 16) pojačava zavisnost i neodgovornost. Ova
protivurečnost mora biti prevaziđena: pomenuta ovlašćenja treba da budu
korišćena jedino u izuzetnim okolnostima i da traju najduže do kraja 2005, jer
jedino potpuno suverena država može da očekuje da postane kandidat za članstvo
u EU-u.
Ono što je, u stvari, potrebno, jeste institucionalna promena: 2005 bi
trebalo da bude – a nadamo se i biće – prekretnica za zemlju, kad će sadašnje
uglavnom neformalne promene koje je sproveo Visoki predstavnik biti jasno
institucionalizovane. Najzad, i njegova kancelarija bi trebalo da bude
zatvorena do kraja 2005, a većina njenih nadležnosti preneta na lokalne vlasti;
ostatak da bude transformisan u funkciju supervizora Kancelarije specijalnog
izaslanika EU-a. Bosanske vlasti će morati da
preuzmu ove nadležnosti i punu odgovornost za zemlju; istovremeno,
moraće da započnu proces ustavnih reformi koje uključuju sve političke snage i
građansko društvo.
Za Bosnu i za međunarodnu
zajednicu, 2005. godina neće biti samo mogućnost za sumiranje. Biće to i godina
Kosova, i državne zajednice Srbije i Crne Gore. Treba očekivati da će pitanje
Kosova i Srbije takođe zaokupiti EU na Balkanu. Za EU će zato biti važno da se
još više uključi u državotvorne procese na Zapadnom Balkanu, a naročito da
zemlje “Dejtonskog trougla” podstakne da energičnije nastave evropskim putem.
Naredne godine mora biti jasno prevaziđen rizik “dvostrukog blefa, u kojem se
EU pretvara da nudi članstvo, dok se zemlje regiona pretvaraju da sprovode
reforme”, kako je to rekao Štefan Lene. Sledeći korak za region neće biti
Dejton II već Brisel.
Autor je direktor Foruma demokratskih inicijativa
(Sarajevo/Ženeva/Brisel) i izvršni
direktor Udruženja BiH 2005.
| Objavljeno kao dodatak nedeljnika VREME, broj 730 od 30. 12. 2004. |