KAKO PREGOVARATI SA EVROPSKOM UNIJOM

Magična reč “kompromis”

EU ima specifičnu, petodecenijsku "kulturu pregovaranja". Raditi u organima EU-a, posebno u Savetu EU-a, znači raditi u uslovima svakodnevnih traženja kompromisa

Piše: dr Duško Lopandić

Pregovori sa Evropskom unijom po mnogo čemu imaju svoje specifičnosti, kao što i sama Unija predstavlja potpuno specifičnu organizaciju, odnosno međunarodni entitet. Naravno, svi pregovori, posebno oni međunarodnog karaktera, imaju i neka zajednička svojstva. Prema definiciji, reč je o "procesu donošenja kolektivnih odluka putem sporazuma". Pri tom, taj sporazum treba bilo da pomiri neke suprotstavljene interese, bilo da izrazi neki zajednički cilj zasnovan na usklađenim interesima. Kada su u pitanju pregovori sa Evropskom unijom, radi se najčešće o realizaciji podudarnih interesa, odnosno zajedničkog cilja, poput ostvarivanja odnosa pridruživanja, pristupanja jedne zemlje Uniji ili formiranja zone slobodne trgovine, ali postoje i stotine drugih oblasti u kojima se EU pojavljuje u međunarodnim pregovorima.

Evropska unija ima specifičnu, petodecenijsku "kulturu pregovaranja". Raditi u organima Evropske unije, posebno u Savetu EU-a, znači raditi u uslovima svakodnevnih pregovora i traženja kompromisa. "Kompromis" je magična reč na osnovu koje Unija funkcioniše od samog nastanka one prve, Evropske zajednice, 1951. godine. Postale su već legendarne priče o maratonskim sastancima ministara poljoprivrede, tokom usaglašavanja cena poljoprivrednih proizvoda, kada se bez prestanka pregovaralo nekoliko dana, pa i noći, sve do konačnog kompromisa.

Miš i slon

Povodom svakog pitanja o kojem se odlučuje unutar EU-a, stvaraju se različite "koalicije" država članica. Pregovarati sa EU-om znači tražiti saveznike među državama članicama, koje često imaju različite stavove po različitim pitanjima. Činjenica da, recimo, Grčka, podržava vaš stav povodom finansijske saradnje, ne znači da vam Švedska, na primer, neće biti bliža u pitanju regulisanja tekstilnih kvota.

Pregovarati sa EU-om znači pregovarati sa institucionalnim i ekonomskim slonom. U ovom slučaju, apsurdno je pominjati načela poput "ravnopravnosti pregovarača" ili "suvereniteta država", koji odgovaraju drugačijem kontekstu međunarodnih odnosa. Na primer, Unija učestvuje u polovini naše trgovinske razmene sa svetom, dok je naše učešće u razmeni Unije ispod jedan odsto. Međutim, nekada i miš može da uznemiri slona, kao što to znamo iz crtanih filmova.

Autor ovog teksta priseća se anegdote koju je čuo od nekadašnjeg službenika Evropske komisije, koji se pre više od dve decenije bavio pregovorima sa bivšom Jugoslavijom, San Marinom i Andorom. Taj službenik je tvrdio da je najteže pregovore u karijeri imao sa predstavnicima – Andore (poluautonomnog seoceta u Pirinejima, između Španije i Francuske), zbog toga što se Andora na svaku teškoću u pregovorima sa Evropskom komisijom direktno žalila francuskom predsedniku Miteranu, koji je voleo da lovi u njihovim šumama.

To ne znači da je nekadašnja Jugoslavija uvek lako pregovarala sa tadašnjom Evropskom zajednicom. Na primer, vrlo značajan sporazum o saradnji iz 1980. godine, koji je bio neka vrsta prethodnice sporazuma o pridruživanju sa državama Srednje i Istočne Evrope, zaključen je tek nakon skoro dve godine teških i osetljivih političkih i trgovinskih pregovora – i to tek kada je nekadašnji jugoslovenski predsednik Tito pao u komu, što je znatno "podstaklo" fleksibilnost obe strane.

“Uzvodno” lobiranje

U načelu, Unija najčešće pregovara vrlo sporo, nakon duge interne pripreme u toku koje treba usaglasiti mnogobrojne interese država članica, institucija EU-a (često čak i Evropska komisija i Evropski parlament nemaju identične stavove, a da ne govorimo o državama članicama u okviru Saveta), kao i raznih ekonomskih i političkih lobija. Pregovore, poput onog o sporazumu o pridruživanju, predvodi Evropska komisija, koja prethodno za to dobija mandat od Saveta ministara. Procedura usvajanja mandata, odnosno internog "pregovaranja" između država članica, nikada nije jednostavna, a često je duža nego zvanični pregovori. Dakle, vrlo je važno delovati na Evropsku komisiju i na države članice "uzvodno", tj. mnogo pre nego što otpočnu zvanični pregovori. U tom smislu, potpuno neformalni susreti i razgovori mogu biti važniji nego formalni pregovori.

Kada pregovori počnu, pregovarač sa druge strane stola treba dobro da proceni da li je korisnije ići na brže zaključenje pregovora, na bazi postojećeg mandata koji je dobila Evropska komisija, ili pregovarati "tvrdo" po cenu da se stvari vrate na početak procesa internog usaglašavanja između država članica EU-a. Pregovarač treba dobro da poznaje stanje unutar Unije – ali i sopstvene interese. Poznat je slučaj Poljske u toku pregovora o pridruživanju sa EZ-om, početkom devedesetih godina, kada je ova zemlja sporazum zaključila gotovo godinu dana nakon Mađarske, iako su obe zemlje pregovore otpočele istovremeno. Međutim, tvrdo pregovaranje, odnosno otezanje pregovora nije pomoglo Poljskoj da izvuče značajnije trgovinske koncesije od EZ-a. S druge strane, Slovenija je izgubila nekoliko godina u pregovorima o pridruživanju sa EU-om zbog bilateralnih problema sa Italijom, ali je uspela nakon potpisivanja sporazuma 1996. godine, dinamičnim reformama, dobrom internom organizacijom i energičnim lobiranjem, ne samo da sustigne nego i da prestigne druge kandidate za članstvo u EU-u.

Naravno, kada to zahtevaju vanredne političke okolnosti, Unija može biti i vrlo brza u odlučivanju. Možda je najbolji primer za to način na koji je Istočna Nemačka uključena u EU, nakon ujedinjenja dve Nemačke. Iako pregovori o članstvu u EU-u u načelu traju godinama (nekad i više od decenije), teritorija Istočne Nemačke je integrisana u institucionalno-pravni sistem Zajednice za samo nekoliko meseci, jer je za to postojala politička volja na najvišem nivou. Dobar primer je i način na koji je otkazan nekadašnji sporazum o saradnji između EEZ-a i SFRJ, u oktobru 1991. godine. Tada je Zajednica, ignorišući predviđeni otkazni rok od šest meseci, sve odredbe sporazuma sa EEZ-om suspendovala za samo 24 časa.

Preduslovi teži od uslova

Budući pregovori o sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) moraju se posmatrati u svom specifičnom okviru – a to je kontekst postepene integracije zemalja Zapadnog Balkana u Uniju u skladu sa procesom stabilizacije i pridruživanja. Drugim rečima, za obe strane (EU i SCG) budući sporazum o stabilizaciji i pridruživanju doživljava se kao neophodan i nezaobilazan korak u višegodišnjem procesu priprema za ulazak u Evropsku uniju, a ne kao cilj samo po sebi.

U nastavku ovog teksta pokušaćemo da odgovorimo na nekoliko pitanja:

– šta su specifičnosti pregovaranja o SSP-om?

– šta su ciljevi pregovora, koje interese treba da realizujemo?

– kako će biti organizovani pregovori sa EU-om?

– šta je u Srbiji do sada urađeno na pripremi pregovora?

– kakve su perspektive pregovora i šta nakon toga?

Počnimo sa jednim kontradiktornim stavom: dogovaranje o SSP-u je relativno jednostavno, ali sami pregovori mogu biti i dosta složeni. Zašto? S jedne strane, tekst svih sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju je sličan. Makedonija i Hrvatska su već zaključile slične aranžmane, tako da je dovoljno pogledati tekst tih sporazuma pa da se sa velikom verovatnoćom, uz nešto izmena, predvidi tekst budućeg sporazuma EU-a sa SCG. Treba istaći da je sporazum o pridruživanju daleko jednostavniji i neuporedivo manje zahtevan nego sporazum o članstvu u Uniji.

Međutim, s druge strane, u toku pregovora otvaraju se i strukturna pitanja, koja nisu možda povezana sa samim tekstom sporazuma, ali koja su često preduslov, ili prateći uslov za zaključenje pregovora. U ovom smislu, možemo ukazati na primer Albanije, koja je još pre dve i po godine započela pregovore o SSP-u i koja je održala veliki broj pregovaračkih sastanaka – ali nije ispunila neke bitne prateće političke i institucionalne uslove za konačno zaključenje SSP-a. U sličnoj situaciji je BiH, za koju je još pre godinu i po dana Evropska komisija objavila "uslovno pozitivnu" Studiju o izvodljivosti. Kada je reč o ispunjavanju ovakvih preduslova, ili pratećih uslova uz pregovore, malo je toga o čemu se zaista može pregovarati. Jednostavno, te (pred)uslove treba ispuniti, ako se želi dalji napredak u odnosima sa EU-om, kako smo videli i u slučaju (ne)saradnje SCG, odnosno Hrvatske, sa Haškim tribunalom.

Preduslovi za prave pregovore ne moraju biti samo politički. Na primer, EU je više od dve godine vodila "preliminarne razgovore" o zaključenju sporazuma o tekstilu sa SCG, iščekujući da se sa naše strane reši afera oko potvrda o poreklu za izvoz šećera, kao i da se usklade zajedničke carine između Srbije i Crne Gore. U tom periodu, održali smo dve runde "pripremnih razgovora", na kojima je, u stvari, već sve unapred ispregovarano, tako da su kasnije formalni pregovori završeni za pola sata.

Zona slobodne trgovine

Onaj deo SSP-a o kome će se zaista pregovarati odnosi se na stvaranje zone slobodne trgovine između EU-a i Srbije (Crna Gora će o ovom delu sporazuma pregovarati odvojeno). U suštini, reč je o obimu i tempu ukidanja naših carina na uvoz iz EU-a. Bivši predsednik Evropske komisije često je ponavljao da Unija nije dobrotvorno društvo, i da svaki onaj koji želi da se pridruži ili učlani u EU treba da bude spreman na znatne ustupke i na plaćanje "članarine" u “klubu EU”. Ovo se pogotovo odnosi na trgovinske i carinske koncesije, gde se pregovara do vrlo sitnih detalja i gde svaka zemlja članica EU-a traži da vidi i sopstvenu ekonomsku korist.

Tako je zahtev Španije oko koncesije za trgovinu sardina za neko vreme produžio pregovore Hrvatske sa EU-om. Odrediti ovaj period podrazumeva dobro poznavanje sopstvene privrede, kao i političko određivanje srednjoročnih reformskih ciljeva. U konkretnom smislu, zaključenje sporazuma o pridruživanju donosi vrlo malo direktnih koristi za Srbiju (i Crnu Goru), imajući u vidu da nam je EU već od 2000. godine odobrila jednostrane carinske koncesije i finansijsku pomoć. Međutim, u širem smislu, SSP bi trebalo da olakša ekonomsku i političku promociju zemlje, uključujući i dodatni podsticaj stranim ulaganjima u Srbiji.

Sporazum obuhvata i određeno regulisanje i delimičnu liberalizaciju ostalih "sloboda kretanja" – usluga, kapitala i radne snage, kao i pitanja prava nastanjivanja – osnivanja preduzeća u EU-u, odnosno u SCG. Osim toga, pregovara se i o prelaznim periodima u kojima će naša zemlja uskladiti svoje propise sa pravilima Unije (acquis communautaire) poput prava konkurencije, prava intelektualne svojine ili pravila o državnoj pomoći. Kako smo istakli, ključni element pregovora jeste utvrđivanje dužine prelaznih perioda, koji mogu da variraju od pet do deset godina. Ovaj period može, ali i ne mora, da se podudara sa rokom do kada ćemo ući u Evropsku uniju.

Pripreme i organizacija

Za svake pregovore dobra priprema i organizacija su izuzetno značajni. Srbi su pre poznati po improvizacijama nego po dobroj organizaciji – ali ovo na znači da ponekad ne možemo i sami sebe demantovati. Sa naše strane su već formirani timovi za pregovore, kako na političkom (ministarskom) tako i na tehničkom-ekspertskom nivou. Samo na nivou državne zajednice i Srbije imamo oko desetak radnih grupa za pregovore, sa preko stotinak učesnika iz administracije. U pripreme su uključeni i drugi, poput predstavnika iz privrede i raznih eksperata.

Pregovori će se verovatno voditi na različitim nivoima. Na formalnim rundama pregovora će, u stvari, samo biti potvrđeni dogovori prethodno postignuti na neformalnom ili na tehničkom nivou, koji će ići paralelno. Cilj naše delegacije je da se pregovori ne rastežu i da sporazum bude postignut u razumnom roku od oko pola godine. Čini se, bar u ovom trenutku, da i Evropska unija deli isti cilj. Tako je Evropska komisija svoj predlog mandata za pregovore sa SCG podnela Savetu EU-a u rekordnom roku, pa se očekuje da prva pregovaračka runda počne 5. oktobra ove godine.

U čemu vidimo eventualne teškoće tokom pregovora?

U Studiji o izvodljivosti EU-a rečeno je da je SCG dovoljno napredovala u raznim sektorima i da je u načelu spremna za zaključenje SSP-a. To ipak ne znači da se tokom samih pregovora ne može pojaviti neki specifičan problem, političkog (Hag) ili drugog karaktera (neusklađenost pojedinih propisa). Za Sloveniju i Hrvatsku, veoma osetljiv problem je bio zahtev EU-a da njeni državljani imaju pravo kupovine nekretnina u ovim državama. Slovenija je zbog toga čak morala da menja i svoj Ustav.

Ono što predstavlja očiglednu teškoću na našoj strani jeste politička složenost našeg pregovaračkog tima, odnosno razlike u ciljevima koje mogu imati predstavnici Srbije, odnosno Crne Gore. Dok je za Srbiju evropska integracija prioritet, Crna Gora, kao što je poznato, ima drugačiji redosled ciljeva. Stoga, opstrukcija napora da se brzo zaključe pregovori o SSP-u sa EU-om ne može biti unapred isključena. Da ovo nije nerealna mogućnost, svedoče i iskustva iz 2003. godine u usvajanju Akcionog plana o zajedničkom tržištu SCG, kao i dosadašnji neuspešni napori da se prebacivanje naše zemlje na "belu šengensku listu" pokrenu sa mrtve tačke. S druge strane, pitanje Kosova ne bi trebalo da ima direktnog (institucionalnog) uticaja na zaključenje sporazuma, koji neće važiti za teritoriju ove pokrajine, sve dok traje sadašnji status quo sa upravom UNMIK-a.

Evropski presedan

Koliko nam je poznato, ovako složeni pregovori o SSP-u predstavljaju presedan za EU. Međutim, Unija je poznata po uspostavljanju raznih presedana. Podsetimo, na primer, da je odnedavno članica EU-a i jedno fizički podeljeno ostrvo, a da je EU odavno zaključila sporazum o pridruživanju i sa tvorevinom pod nazivom "Palestinske autonomne vlasti".

Najzad, postavlja se i pitanje šte će se desiti nakon zaključenja SSP-a? Reč je o sporazumu koji je mešovitog karaktera, odnosno koji zaključuju EU, kao međunarodna organizacija, ali i njenih 25 država članica, pa ga zatim u naredne dve-tri godine ratifikuju parlamenti svih ovih zemalja, i naša Skupština. U međuvremenu, važiće privremeni sporazum, koji će se odnositi samo na međusobnu trgovinsku saradnju.

Kako smo videli, SSP je samo manja, iako važna, deonica na našem evropskom putu. EU je u međuvremenu izgradila ceo niz dodatnih instrumenata za pripremu članstva u Uniji: Evropsko partnerstvo, učešće u internim programima EU-a, program "Taiex", pretpristupni finansijski instrumenti (IPA) itd...

Sledeći važan korak, ukoliko sve bude išlo po planu, treba da bude podnošenje zahteva za članstvo u Uniji, ali tek kad sadašnje neizvesnosti oko budućnosti državne zajednice budu razrešene, dakle negde krajem 2006. ili u 2007. godini. Bez obzira na trenutnu krizu evropskog projekta (usvajanje Ustava EU-a je blokirano, budući budžet EU-a još nije dogovoren, nezaposlenost se ne smanjuje...), smatramo da ulazak Srbije u EU oko ili nakon 2012. godine ostaje realna opcija. U međuvremenu, veoma je važno da proces zakonodavnih i tržišnih reformi bude dinamično nastavljen, a da privreda Srbije nastavi da se oporavlja. U poslednjoj godini je u Srbiji dosta urađeno, tako da se već javljaju i procene da bismo eventualno mogli da sustignemo neke od naših suseda u daljem procesu integracije sa EU-om. Nakon katastrofe u poslednjoj deceniji XX veka, Srbiji, kao i celom regionu, potrebni su oporavak i novi podsticaj, koji će generacijama koje dolaze otvoriti bolje perspektive, kao i ravnopravno učešće u izgradnji zajedničkog evropskog doma.

Autor je pomoćnik srpskog ministra za ekonomske odnose sa inostranstvom

Objavljeno kao dodatak nedeljnika Vreme br. 764 od 25. avgusta 2005.

home povratak