Rad ekspertskih timova: Prvi ekspertski razgovori timova dve vlade (srpsku stranu predvodio je najpre ministar finansija i ekonomije Božidar Đelić, a kasnije ministar za ekonomske veze sa inostranstvom Goran Pitić, a crnogorsku ministar finansija Miroslav Ivanišević) započeti su juna 2002. godine. Iako je ekspertima obe strane bilo jasno da se od njih očekuje postizanje pune harmonizacije politika u vezi sa sve četiri slobode - slobode kretanja robe, kapitala, ljudi i usluga - bili su svesni činjenice da će to zahtevati mnogo meseci upornog rada, ali pre svega dovoljno snažne političke volje da se postignu dogovori koji bi mogli da nagoveste da bi Državna zajednica Srbije i Crne Gore mogla da uđe u fazu ekonomskog funkcionisanja, što bi je kandidovalo za otpočinjanje izrade Studije o izvodljivosti.

Posle više meseci davanja izjava o dobrim namerama i interpretacije dokumenata, prodor u ovim razgovorima nastupio je tek u aprilu-maju ove godine, dakle neposredno pred Solunski samit. Tada su postignuti dogovori o nekim suštinskim pitanjima, pre svega u vezi sa carinskim postupcima, uspostavljanjem zajedničke carinske kancelarije i harmonizacijom carinskih stopa u sektorima gde su interesi Srbije i Crne Gore bili dijametralno različiti (neke industrijske grane i poljoprivreda). Ovaj prodor je prevashodno bio rezultat svojevrsnih pritisaka zvaničnika EU i političkih dogovora dve vlade, pre nego ishod analitičkog zaključivanja eksperata. Cilj je bio da se stvori kritična masa uslova da EU pokrene proces izrade Studije izvodljivosti, što je bio visoko pozicioniran reformski cilj obe vlade.

Ciljevi i ostvarenja: Osnovni cilj harmonizacije je bio da se u okviru Državne zajednice međusobno usaglase propisi koji regulišu kretanje roba, kapitala, ljudi i usluga, a i da oni istovremeno budu u skladu sa pravilima Svetske trgovinske organizacije (STO) i Evropske unije. Funkcionisanje EU u oblastima roba i usluga u osnovi se (85 odsto) temelji na pravilima i standardima STO. Pored toga, proces je morao da uvaži i niz obaveza koji proističu iz zaključenih međunarodnih sporazuma ili članstva u međunarodnim organizacijama. Na ovaj način bi se obezbedili uslovi za paralelan rad i na potpisivanju SSP i na deblokiranju pregovora za pristupanje STO, započetih još februara 2002.

Shvatajući u potpunosti složenost ovog zadatka kako suštinski (dve privrede prilično različitih struktura a samim tim i politika, posebno u oblasti prometa roba), tako i politički (crnogorski eksperti su imali jasan mandat da veoma striktno "čitaju" Ustavnu povelju, odnosno da restriktivno tumače mogućnosti da Državna zajednica ima bilo koje druge osim funkcija koordinacije), srpski ekspertski tim je sve vreme ovih razgovora nastupao uvažavajući uslove EU za iniciranje SSP procesa, posebno one koji su u vezi sa omogućavanjem neometanog kretanja roba. Zato su ciljevi eksperata iz Srbije bili: harmonizacija carinskih postupaka i procedura u pravcu stvaranja jedinstvenog Carinskog zakona, jedinstvene carinske procedure, jedinstvena pravila u vezi utvrđivanja porekla roba, jedinstvena politika i mehanizmi u vezi sa tehničkim preprekama trgovini, sanitarnom fitosanitarnom i veterinarskom zaštitom, jedinstveni spoljnotrgovinski rezim i hamonizacija poreskih sistema - i sve to smešteno u funkcionalni institucionalni okvir za sprovođenje.

Krajnji rezultat jednogodišnjeg rada je obiman dokument - Zakon o akcionom planu harmonizacije ekonomskih sistema država članica Državne zajednice Srbija i Crne Gora radi sprečavanja i uklanjanja prepreka slobodnom protoku ljudi, robe, usluga i kapitala. Skupština Srbije usvojila je ovaj zakon 1. jula, Skupština Crne Gore 15. jula, a Skupština Državne zajednice 29. avgusta 2003. godine.

Akcioni plan obuhvata harmonizaciju u četiri oblasti - slobodan protok robe, kapitala, usluga i ljudi - pri čemu su za svaku od navedenih oblasti definisani ciljevi harmonizacije, ostvarene i planirane mere harmonizacije sa vremenskim rokom njihove primene i nadležnim institucijama.

Prelazni rok za primenu rešenja iz Akcionog plana je definisan maksimalno na tri godine, sa mogućnošću produženja na još dve godine za pojedine oblasti (harmonizacija visina carinskih stopa za 56 poljoprivrednih proizvoda kod kojih postoji izražena različitost nivoa ukupne - čitaj: efektivne - zaštite u Srbiji i Crnoj Gori). Pored toga, za jedan broj industrijskih proizvoda dogovoren je prelazni period za harmonizaciju u trajanju od 18 meseci (ciljna stopa se primenjuje na kraju ovog perioda) odnosno za jedan broj poljoprivrednih proizvoda u roku od 24 meseca. Takođe, predviđeno je da se postojeća administrativna carinska linija između Srbije i Crne Gore ukine sa okončanjem definisanih prelaznih perioda i do tog momenta će se kontrola na ovoj liniji vršiti samo u vezi i u meri u kojoj je to neophodno radi kontrole primene prelaznih dogovora dve države.

Imajući, međutim, u vidu sve okolnosti koje su pratile ovaj proces i - shodno tome - nužnost da se ispoštuje potreba prilagođavanja u situaciji izraženo suprotnih interesa i pronađu kompromisna rešenja pod pritiskom vremenskog faktora (pri čemu je najveći deo vremena izgubljen zbog nedostatka političke volje crnogorske strane za suštinske pregovore), u pojedinim oblastima su iz pregovora izostala rešenja o harmonizaciji. Pored toga, većina rešenja u Akcionom planu predviđa usaglašavanje propisa ali ne i jedinstvo sistema i politika što samo po sebi otvara pitanje mogućnosti zajedničkog ulaska u pregovore za pristupanje STO i za zaključivanje SSP, dok se i to pitanje ne reši. Odsustvo funkcionalnih institucija koje su u stanju da efikasno, odgovorno i brzo komunicaraju sa sadašnjim i budućim međunarodnim obavezama prema STO i EU je poseban problem.

Otvorena pitanja (ili šta nije dogovoreno u harmonizaciji): Najizrazitiji problem je u oblasti kretanja roba, zato što od harmonizacije u toj oblasti najviše zavisi otpočinjanje pregovora za zaključivanje SSP.

1. Ne postoje usaglašene carinske stope za 56 poljoprivrednih proizvoda, što onemogućava otpočinjanje carinskih pregovora sa EU: da bi pregovori o SSP-u započeli, stope za sve proizvode moraju da budu usaglašene, a da bi taj Sporazum sa EU bio potpisan, one moraju da budu i primenjene. Odlaganje ovog odlaže i potpuno ukidanje administrativne carinske linije između Srbije i Crne Gore, sa svim negativnim implikacijama povećanog troška komplikovane administrativne procedure na granici. Isto tako, pravljenje ponude carinskih koncesija u funkciji pregovora za pristupanje STO komplikuje ponovne pregovore do sada zaključenih i ispregovaranih sporazuma o slobodnoj trgovini sa susednim zemljama, u okviru Pakta za stabilnost.

2. Postojanje izvoznih carina za jedan broj proizvoda će sigurno izazvati negativnu reakciju EU, jer je reč o meri koja ograničava izvoz i koja je u praksi trgovinske politike prisutna samo kao kratkoročna mera, radi rešavanja nekih vanrednih okolnosti snabdevanja domaćeg tržišta (u cilju depresijacije domaće cene proizvoda i kao deo paketa mera smirivanja cena na tržištu i obezbeđenja dovoljnih količina određenog strateškog proizvoda). Pored toga i dokument Pakta za stabilnost, koji je osnova za zaključivanje sporazuma o slobodnoj trgovini - Memorandum o liberalizaciji i olakšanju trgovine - ne predviđa uvođenje dodatnih restrikrivnih mera u međusobnoj trgovini. Zato će upravo ova oblast biti prvi veliki operativni test reakcije međunarodnog okruženja na sadržinu i funkcionalnost Akcionog plana.

3. Akcionim planom je predviđeno da će se harmonizacija posebnih dažbina u poljoprivredi (što uključuje i sezonske carinske stope), kao i kvantitativnih ograničenja i mera sa ekvivalentnim efektom, izvršiti u roku od tri godine sa mogućnošću produženja za dodatne dve godine. I ovde se opet javlja isti problem - za SSP proces je ostvareno usaglašavanje bez značaja ukoliko ukupan carinski i spoljnotrgovinski režim nije usaglašen. Drugim rečima, potpisivanje, a pogotovo primena, SSP su uslovljeni brzinom završetka harmonizacije i u ovim oblastima.

4. Još je neizvesna reakcija EU na činjenicu da je Akcionim planom dogovoreno da će Zajednička carinska kancelarija koordinisati i kontrolisati procedure izdavanja potvrda o poreklu robe i proveravati njihovu tačnost, imajući u vidu da EU zahteva postojanje jedinstvenog organa za ove poslove.

5. Slična je situacija i sa nepostojanjem jedinstvenog organa koji će izdavati potvrde o zdravstvenoj ispravnosti namirnica i predmeta opšte upotrebe koji se uvoze i izvoze. Naime, Akcionim planom niti je predviđena saradnja sanitarnih inspekcija dve države, niti postojanje jedinstvenog organa koji bi izdavao odgovarajuće potvrde o zdravstvenoj ispravnosti. Stav EU po ovom pitanju je definisan ne samo njenim bezbednosnim interesima u ovoj oblasti, već i čitavim korpusom obaveza po osnovu relevantnih međunarodnih konvencija, što podrazumeva i efikasnu i brzu međunarodnu komunikaciju. Pored toga, ova oblast zahteva i jedinstvenu kontrolu rada i koordinaciju razmene podataka između graničnih sanitarnih inspekcija Srbije i Crne Gore, kao i koordinisanu kontrolu rada laboratorija. Imajući u vidu težinu ove problematike u EU u svetlu visokih standara koji vladaju na njenom tržištu, neralno je očekivati sa njene strane spremnost za neki kompromis. Jedino rešenje koje će Evropska komisija prihvatiti biće ono koje je jedinstvenog karaktera i koje za Brisel neće predstavljati problem u komunikaciji.

6. Nije predviđena ni harmonizacija u oblasti kontrole prometa otpadnih materija, otrovnih materija, otrova-hemikalija, izvora jonizujućih zračenja, kontrolisanih supstanci koje oštećuju ozonski omotač, kao ni zaštićenih biljnih i životinjskih vrsta (posebno imajući u vidu da obaveza kontrole proizilazi iz međunarodnih sporazuma). Akcionim planom nije predviđena ni saradnja ekoloških inspekcija Srbije i Crne Gore. što otvara korpus pitanja usaglašenosti mera, nadzora nad primenom mera kao i propisa koji uređuju datu oblast.

7. Poseban problem je neusaglašenost politika subvencionisanja industrije i poljoprivrede, što utiče na nivo konkurentnosti na unutrašnjem tržištu i time remeti jedan od osnovnih principa zajedničkog tržišta. Ovo je, štaviše, oblast koja će zahtevati podrobna objašnjenja u procesu pristupanja STO.

8. Takođe po pitanju konkurentnosti, nedostaje dogovor o uspostavljanju institucionalnog mehanizma za monitoring i koordinaciju primene mera trgovinske politike u vezi sa zaštitom na granici kao i sa vancarinskom zaštitom (primena mera zaštite u nastanku okonosti štete po domaću industriju od naglog uvoza, uvoza po dampinškim cenama i slično). Pored ovih elemenata, i u ostale tri oblasti postoje otvorena pitanja pri čemu su u oblasti slobode kretanja kapitala Akcionim planom definisani rokovi koji predviđaju harmonizaciju tek za kraj 2004. godine.

Kako dalje: Rešenja u Akcionom planu, koja su postignuta u dosadašnjem toku pregovora, nisu dovoljna za otpočinjanje pregovora za zaključenje SSP a još manje za njegovu primenu, što je suštinski interes reformskog procesa Srbije. U svetlu toga, iako su politički razlozi prevagnuli kod Evropske komisije kod donošenja odluke o početku rada na izradi Studije o izvodljivosti, nikoga ne bi trebalo da iznenadi ako najveći deo studije bude lista uslova koje Državna zajednica mora da ispuni da bi EU krenula u suštinske pregovore. Evropska komisija ima jasan mandat koji su joj poverile članice EU i od toga ne može da odstupi samostalno.

Sa druge strane, isti razlozi kreiraju i budućnost pregovora za pristupanje STO. Naime, s obzirom da su pravila STO veoma čvrsta u smislu da se preuzete obaveze članstvom u ovoj organizaciji moraju i sprovoditi, sušinsko pitanje članica STO neposredno nakon formiranja Državne zajednice bilo je u vezi sa podelom nadležnosti i odgovornosti za sprovođenje obaveza preuzetih članstvom u STO. Reakcija članica STO na sadržinu naših odgovora - koji se trenutno pripremaju - biće jasan indikator volje da STO nastavi pregovore sa Državnom zajednicom.

Iako će u tome jak uticaj imati EU, malo je verovatno da će članice Svetske trgovinske organizacije praviti presedane i prihvatiti nastavak procesa pregovora bez jasne slike o tome ko je nadležan za njihovo sprovođenje.

Brzina okončanja pregovora o zaključenju SSP je u direktnoj vezi sa napretkom pregovora sa STO. Oba procesa su čvrsto povezana, pri čemu je harmonizacija sa STO preduslov za dogradnju sistema koji se realizuje zaključenjem SSP ("STO plus"). Ta međupovezanost dva procesa lako je vidljiva u do sada zaključenim Sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju u regionu: SSP se ne može zaključiti bez prethodnog članstva u STO (Makedonija, doduše, u proleće 2001. još nije postala član STO, ali su pregovori bili u završnoj fazi).

Preko STO do EU: S obzirom na sve ove okolnosti, neophodno je da se reformski procesi tranzicije i u Srbiji i u Crnoj Gori zasnivaju na okvirima koji su definisani pravilima STO i standardima EU. Oba procesa treba prihvatiti kao način za postizanje reforme i razvoja, a ne kao cilj sam po sebi. Zato bi dalji rad na Akcionom planu, odnosno na postizanju potrebnog nivoa harmonizacije, mogao da se pomeri na kolosek zatvaranja otvorenih pitanja kroz odvojene procese pregovora sa STO. Iako ovo rešenje pretpostavlja prvenstveno dobijanje političke saglasnosti članica STO, odnosno primarno EU, treba imati u vidu da ono sadrži u sebi određene pozitivne efekte i nije nerealno o njemu razmišljati kroz prizmu rezervnog plana koji bi mogao da se primeni. To znači (1) ukoliko u dogledno vreme članice STO ne budu spremne da nastave suštinske pregovore dok se ne postigne potreban nivo harmonizacije, i (2) ukoliko EU bude shvatila ovakvu opciju kao način da se zatvore otvorena pitanja Akcionog plana i stvori funkcionalna carinska unija Srbije i Crne Gore.

Koje su moguće koristi ovakve opcije?

Prvo, pravila STO predviđaju da član ove organizacije može da postane svaka država ili zasebna carinska teritorija koja poseduje punu autonomiju u vođenju svoje spoljnotrgovinske politike (a upravo je to slučaj sa SCG).

Drugo, odvojeni procesi pregovora sa STO bi omogućili da se na brži način obezbedi usaglašenost pravila, procedura i mera u vezi sa trgovinom robama i u uslugama sa acquis communitaire EU-a, a da se stvore jake i kredibilne institucije sistema.

Treće, odvojeni procesi ne bi bili na štetu formiranja carinske unije dve države, već bi naprotiv bili u funkciji njegovog olakšanja.

Četvrto, ovakva opcija bi obezbedila očuvanje ekonomskih interesa dve države, naročito u tzv. osetljivim sektorima, što je posebno važno za slučaj Srbije.

Peto, s obzirom na to kako je do sada tekao proces harmonizacije i koliko toga još predstoji da se uradi u funkciji SSP, nije realno očekivati da će Crna Gora biti spremna da ide dalje od do sada usaglašenog. Ovo automatski otvara prozor za rizik da će teret dodatne harmonizacije biti prebačen Srbiji i njenoj privredi. Drugim rečima, Srbija će biti suočena s tim da mora da podnese teret novih ustupaka, a ne da taj teret bude podeljen, u najboljem slučaju s obzirom na veličine dve privrede.