| Novi ustav Srbije u perspektivi evropskih integracija
|
|
Evropski minimalizam
Novi ustav Srbije pruža i nužne i dovoljne preduslove za normalno, a to znači uspešno sprovođenje naše državne politike evropskih integracija. Sadašnje uključivanje dalekosežnih “integracionih klauzila” u njegov sadržaj imalo bi ne samo puki deklarativni značaj već i nepotreban prizvuk svojevrsnog političkog voluntarizma
Piše: Dr Slobodan Samardžić
Kad, govoreći o Predlogu novog ustava Srbije, pominjem evropski minimalizam, ne mislim na njegovu vrednosnu konotaciju, već time želim da skrenem pažnju na činjenicu da ono “evropsko” nije sadržano u broju (količini) ciljnih proevropskih odredaba, već se nalazi u celini novog ustavno-normativnog uređenja Srbije. Dobar (negativni) primer onoga što želimo da pokažemo jeste slučaj “evropskog maksimalizma” Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, koja sada obitava na groblju naše ustavnosti. Tamo je vrvelo od evropskih ciljeva, radi kojih je navodno državna zajednica bila osnovana (član 3, al. 3, 4 i 6). Samo što za ostvarenje tih ciljeva nije bilo adekvatnih pravnih instrumenata, institucionalnih mehanizama, niti političke volje. Ovo poređenje služi samo kao ilustracija teze iz naslova povodom teme iz nadnaslova. Osnovno pitanje pak glasi: u kakvoj su suštinskoj vezi normativni minimalizam u Predlogu ustava i strateški pravac Srbije ka evropskim integracijama.
Ono “evropsko” se u Predlogu ustava pominje samo jedanput, i to u Preambuli. Tu se, između ostalog, ističe privrženost Srbije “evropskim principima i vrednostima”. Takav jak vrednosni stav treba da potvrde osnovna načela i osnovna normativna rešenja koja ustav nudi. Bez zadržavanja ovom prilikom na njima, jer to nije predmet ovog teksta, neka nam bude dopušteno da ustvrdimo da i osnovna načela i osnovna normativna rešenja sadržana u ovom ustavu čvrsto stoje na tradiciji moderne i savremene ustavnosti. Usvajanjem u Narodnoj skupštini i potvrdom na referendumu, Srbija konačno dobija ustav koji je svrstava u red današnjih konstitucionalnih demokratija. Za proces evropskih integracija, što je naša osnovna tema, to je nužan iako ne dovoljan uslov. Oko dokazivanja nužnosti ovog uslova, dakle, ne moramo se mnogo truditi. Ostaje pitanje (ne)dovoljnosti ustavnih uslova za evropske integracije.
Dve moguće perspektive
Ovo pitanje možemo postaviti na dva načina, tj. u dve moguće perspektive. Prvi mogući pristup zagovara ustavnu evoluciju dovoljnih uslova za evropske integracije, tj. da budemo sasvim jasni, za punu integraciju u Evropsku uniju kao strateški cilj. Drugi pak pristup izražava sklonost ka potpunom jednokratnom ispunjenju ustavnih uslova za ostvarenje istog cilja. U relacijama našeg naslova, prvi pristup bi se mogao nazvati minimalističkim, a drugi maksimalističkim.
Da bismo otklonili svaku dilemu oko definicije dovoljnih uslova za punu evropsku integraciju – ostvarenje uslova za punopravno članstvo u Evropskoj uniji – te uslove ćemo nabrojati, uz napomenu da je ovde reč o nužnom minimumu dovoljnih uslova. (Uzgred da napomenemo da se u nekim javnim reagovanjima na Predlog ustava pojavila kritika nedostatka tzv. integracione klauzule, pod čime se podrazumevao samo transfer nadležnosti, koji bi Srbija izvršila prema Evropskoj uniji.)
Ti uslovi su, dakle, sledeći:
-ustavna odredba o transferu onih državnih nadležnosti koje se poveravaju Evropskoj uniji kao višoj regulativnoj instanci;
-ustavne odredbe koje utvrđuju načela o odnosima između komunitarnog prava i nacionalnog prava – načela o nadređenosti i primatu komunitarnog prava, direktnoj primeni i direktnom dejstvu komunitarnog prava u nacionalnom pravnom poretku;
-odredbe o saglasnosti nacionalnog prava sa specifičnim odredbama Ugovora o Evropskoj uniji i o Evropskoj zajednici, kao što su pitanja prava građanstva, izbornog prava i dr.;
-prilagođenje onih odredaba u nacionalnom ustavu koje su u suprotnosti sa acquis communautaire (pravnim tekovinama EZ-a), kao što su pravo stranaca da kupuju i prodaju zemlju, pitanje izručenja državljana međunarodnim sudovima i sl.
Osnovno pitanje oko kojeg se minimalistički i maksimalistički pristup neće složiti nije da li ove odredbe treba uneti u nacionalni ustav, već kada, tj. u kojoj fazi integracije njih uneti u nacionalnu ustav.
Ustavna praksa zemalja srednje i istočne Evrope, koje su nam po metodologiji integracije u EU bliže od država koje su ranije pristupale, govori da su one u ogromnoj većini svoje ustave prilagođavale onda kada su to manje-više morale, tj. u dubokoj fazi kandidature, onda kada su već uveliko privodile kraju sprovođenje sporazuma o pridruživanju (tzv. evropskog sporazuma) i pripremale se za zaključivanje sporazuma o pristupanju. Donošenjem svojih novih demokratskih ustava tokom devedesetih godina one su ispunjavale samo nužne preduslove za evropske integracije, dok su one dovoljne, koje smo sumarno nabrojali, ispunjavale post festum, dakle nakon unutrašnjih sistemskih ostvarivanja kriterijuma iz Kopenhagena (1993). Evropska unija nešto drugo i nešto više nije od njih ni tražila.
Konačno, slično je ustavno iskustvo i dve zemlje iz kruga zapadnog Balkana koje su postale kandidati za ulazak u EU, Hrvatske i Makedonije.
O čemu će brinuti EU
Ovaj empirijski argument u korist evropskog ustavnog minimalizma ne mora nužno da važi za države koje se objektivno, po preciznim merilima EU-a, nalaze u početnim fazama integracije, pa samim tim ni za Srbiju. Država je vlastna da u svoj ustav zapiše šta joj drago, pa i da detaljno uredi materiju pune integracije u EU. Da li bi to, međutim, bilo ozbiljno sa zrelog ustavnog stanovišta? Ne bi, iz prostog razloga što bi tako nešto bilo ustavno bespredmetno. Time bi se najmanje manifestovala ozbiljnost države u procesu integracije. Ali, više od toga, pokazala bi se njena puka politička volja, bez objektivno ispunjenih preduslova za primenu ambicioznih ustavnih odredaba o pristupanju u punopravno članstvo Evropske unije. EU bi, sa svoje strane, mogla s punim pravom da posumnja u generalnu ustavnu sposobnost te države. Čak i u pogledu njene zrelosti da ostvari i one nužne uslove za integraciju.
Imajući ovo u vidu, možemo sa dosta pouzdanosti da odgovorima na hipotetičko pitanje o tome na šta će Evropska unija, kao zamišljeni evaluator, obratiti pažnju u novom ustavu Srbije. Vodiće računa pre svega o ustavnim jemstvima osnovnih prava i sloboda, računajući tu i prava nacionalnih manjina, o njihovoj pouzdanoj sudskoj zaštiti, o ustavnim institutima koji omogućavaju nezavisno sudstvo i podelu vlasti. Vodiće takođe računa o ustavnim načelima i normama koje omogućavaju tržišnu privredu, sprovođenje načela o slobodnom preduzetništvu i konkurenciji, i u vezi sa svim tim o ustavnim jemstvima ustavnosti i zakonitosti. U ovim ključnim oblastima novi ustav Srbije će sigurno imati dobru ocenu.
Osim toga, Evropska unija će razmotriti i neke ustavne odredbe potrebne za nesmetano sprovođenje one faze integracije pred kojom Srbija realno stoji. (Iz razloga imanentnog ustavnog pristupa ovde nećemo razmatrati političke probleme koji su se isprečili normalnom odvijanju čak i ove početne faze integracije, kao što je tzv. puna saradnja sa Haškim tribunalom.) Reč je o onim ustavnim odredbama koje utvrđuju prihvatanje međunarodnog prava u pravni poredak Srbije.
Za početni stepen integracije, na kojem se Srbija još nalazi, sasvim je dovoljno da ustav omogući što lakše uključenje međunarodnog u unutrašnje pravo, budući da prvi ugovorni odnos Evropske zajednice sa nekom državom koja ima cilj da joj jednog dana pristupi jeste sporazum o pridruživanju, u našem slučaju sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP). Iako po svom sadržaju složeniji od bilo kog drugog tipa bilateralnog ili mešovitog međunarodnog ugovora – a SSP po načinu zaključivanja ima elemente i jednog i drugog, i samim tim je mnogo zahtevniji u pogledu unutrašnjih promena u državi koja ga zaključuje i primenjuje – on je ipak samo jedan međunarodni ugovor. Samim tim, za njegovo zaključivanje i primenu dovoljna je opšta sposobnost države, utvrđena i regulisana u njenom ustavu, da poštuje međunarodno ugovorno pravo.
Da li je to slučaj sa novim ustavom Srbije?
Načelo prvenstva
Na ovo pitanje Predlog ustava daje odgovor u članu 16, potom u članovima 18 (2), 167 (1, 2) i 194 (4, 5). U prvom od njih po ustavnoj numeraciji (čl. 16) utvrđuje se da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Srbije i neposredno se primenjuju. U ovom kontekstu neobično je važna odredba o neposrednoj primeni međunarodnog prava u domaćem pravnom poretku, što znači da se ustavotvorac opredelio za pristup po kome osim potvrde (ratifikacije) nije potrebno nikakvo dodatno ili potonje zakonsko prilagođenje preuzetih međunarodnih obaveza u svrhu njihove primene.
Drugim rečima, takve međunarodne obaveze odmah po potvrđivanju imaju neposredni status unutrašnjeg prava i imaju se kao takve primenjivati. Isti princip expressis verbis važi i za ljudska i manjinska prava koja u domaćem pravnom poretku proističu iz opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i međunarodnih ugovora i zakona koja Srbija preuzima (čl. 18, 2).
Ako je tako, postavlja se pitanje da li ovako prihvaćeni izvori domaćeg prava, čije je poreklo međunarodno pravo, imaju istovremeno i prvenstvo unutar domaćeg prava. Predlog ustava, za razliku od Ustavne povelje SCG (čl. 16), ovo načelo, načelo prvenstva, ne ističe eksplicitno, što je izazvalo određena kritička reagovanja u javnoj raspravi. Ali, pozitivan odgovor na ovo pitanje daju nam odredbe u članu 194, koje govore o hijerarhiji opštih pravnih akata.
Sasvim izričito, zakoni i drugi opšti akti Srbije ne mogu biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (st. 5), kao što ni ovi ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom (st. 4). Jasno je, međunarodno pravo koje je postalo sastavni deo unutrašnjeg prava ima prvenstvo nad unutrašnjom legislativom, ali ne i nad samim ustavom. O tome, u slučaju spora, krajnju reč ima Ustavni sud (čl. 167, 1, 2).
Ovakva rešenja ne samo da su u skladu sa uporednom ustavnom praksom, već su sasvim dovoljna za zaključivanje i primenu SSP-a. To što će ovaj sporazum zahtevati mnogobrojna zakonska i druga pravna i institucionalna prilagođavanja Srbije Evropskoj uniji, ne dodiruje pitanje sadržaja ovog ustava. Kada ovo drugo dođe na dnevni red, a do tada će proći mnogo godina (po našoj Nacionalnoj strategiji za pridruživanje Srbija bi do 2012. sprovela u delo SSP), Ustav Srbije će se menjati, i to po postupku mnogo lakšem od ovog po kojem danas treba da ga usvojimo. Iz tog ugla posmatrano, i sama predviđena procedura njegove promene svojevrstan je doprinos novog ustava evropskim integracijama.
Na kraju, da kratko zaključimo: novi ustav Srbije pruža i nužne i dovoljne preduslove za normalno, a to znači uspešno sprovođenje naše državne politike evropskih integracija. Sadašnje uključivanje dalekosežnih “integracionih klauzila” u njegov sadržaj imalo bi ne samo puki deklarativni značaj već i nepotreban prizvuk svojevrsnog političkog voluntarizma. On se, doduše, u realnoj politici evropskih integracija neće moći izbeći, ali voluntarizam kao manju štetu treba prepustiti evropskim i domaćim političarima, a držati ga što dalje od ustavotvoraca i po mogućstvu zakonodavaca.
Autor je profesor na Fakultetu političkih nauka
i savetnik predsednika Vlade Srbije
Evropski forum br. 10. Objavljeno kao dodatak nedeljnika Vreme br. 825 od 26. oktobra 2006. |
|