| Parlament u procesu evropske integracije | |
Tajna platforma za nevidljive poslanike
Pregovore o stabilizaciji i pridruživanju vodi Vlada Srbije bez neposrednog učešća Narodne skupštine, a njena pregovaračka platforma nosi oznaku državne tajne i poslanici sa njom ne mogu biti upoznati
Piše: Ksenija Milivojević
Prosečan građanin Srbije, ma koliko se slagao s konstatacijom da je ulazak u Evropsku uniju prioritetni državni i nacionalni interes, suštinski o procesu evropske integracije zna veoma malo. Utisak koji se može steći na osnovu redovnog konzumiranja vesti jeste da se evropskim temama bavi tek nekolicina državnih i političkih funkcionera, od kojih mahom svi pripadaju izvršnoj grani vlasti. Ostali potencijalni, ali i aktivni akteri su suštinski nevidljivi, što navodi na logičan zaključak da oni ili nemaju ulogu u procesu, ili ne obavljaju svoj posao na odgovoran način.
Činjenica da se o Narodnoj skupštini kao o akteru procesa evropske integracije malo ili uopšte ne govori rezultat je kako kratke i prilično nestabilne demokratske parlamentarne prakse u Srbiji tako i u osnovi strogo centralističkog političkog sistema, u kojem Vlada ima glavnu ulogu u kreiranju političke realnosti.
Bez konsenzusa
Koncept procesa evropske integracije prevashodno pretpostavlja postojanje političkog i nacionalnog konsenzusa, koji ima za cilj da obezbedi brže i efikasnije priključenje Evropskoj uniji. Srbija se u tom smislu suočava sa nizom otežavajućih okolnosti. Konsenzus ne postoji ni u pogledu priključenja Evropskoj uniji, ni oko brzine i efikasnosti ispunjavanja kriterijuma za punopravno članstvo.
Nasuprot očekivanoj strategiji ozbiljne i odgovorne države koja u sličnim slučajevima aktivira raspoložive instrumente parlamentarne demokratije, Srbija primenjuje model koji produbljuje demokratski deficit i čini Evropsku uniju distanciranom u odnosu na najširu javnost.
Aktuelni skupštinski saziv je u toku svog mandata o evropskoj integraciji Srbije raspravljao samo jednom, prilikom usvajanja Rezolucije o pridruživanju EU-u, koju je izradio Odbor za evropske integracije u saradnji sa Evropskim pokretom u Srbiji. O kvartalnim izveštajima koje Vlada podnosi Skupštini na osnovu Rezolucije raspravlja se samo na Odboru. Sličnu sudbinu doživela je i Nacionalna strategija pridruživanja EU-u, koja nije podneta plenarnoj sednici na usvajanje. Pregovore o stabilizaciji i pridruživanju vodi Vlada bez neposrednog učešća parlamenta, što bi moglo biti prihvatljivo pod uslovom da se Skupština prethodno izjasnila o davanju mandata Vladi za pregovore i obavezala je na periodično podnošenje izveštaja o njihovom toku. Ali pregovaračka platforma nosi oznaku državne tajne i narodni poslanici sa njom ne mogu biti upoznati. Veoma je teško razumeti motive za tako visok stepen tajnosti, jer je reč o pregovorima koji su na sličan način vođeni i sa drugim državama Zapadnog Balkana.
Kontrola sopstvene vlade
Najznačajniji aspekt uloge parlamenta u procesu pridruživanja, kao i u sveukupnoj demokratizaciji društva, ogleda se u sposobnosti da kontroliše sopstvenu vladu. Koncept podele vlasti, koji podrazumeva institucionalni mehanizam kontrole koju vrši zakonodavna vlast prema izvršnoj, osnovni je garant funkcionisanja demokratije. Istovremeno, efektivna i sprovodiva demokratija jedan je od ključnih kriterijuma za ostvarivanje punopravnog članstva u Evropskoj uniji. Prirodna je težnja svake vlade da maksimalno amortizuje uticaj parlamenta i ostvari najveći mogući stepen nezavisne kontrole nad procesom odlučivanja. Tendencija marginalizacije nacionalnih parlamenata prisutna je i unutar same Evropske unije, što je uslovilo pokretanje sveobuhvatne debate o prevazilaženju problema demokratskog deficita i jačanju uticaja parlamenata na evropska pitanja.
U Srbiji se proces u velikoj meri kreće u obrnutom pravcu. Preovlađujući je utisak da Skupština sprovodi odluke Vlade iako teorija i logika nameću suprotno rešenje. Aktivnost parlamentarnih odbora, iako spolja gledano veoma intenzivna, suštinski se svodi na prihvatanje aklamacijom Vladinih predloga zakona bez ozbiljnije diskusije. Stepen usklađenosti tih predloga sa odgovarajućim propisima Evropske unije najčešće nije predmet posebnog razmatranja, uz izuzetak Odbora za evropske integracije, čiji politički autoritet lako može biti doveden u pitanje.
Skupština je praktično u potpunosti isključena iz procesa pregovora o stabilizaciji i pridruživanju, koje Vlada vodi samostalno, bez obaveze izveštavanja parlamenta. Iskustva tranzicionih zemalja, koje su u međuvremenu postale punopravne članice Evropske unije, pokazuju da se u svim slučajevima parlament izjašnjavao o davanju mandata Vladi da pregovara u ime države, kao i da je pratio i kontrolisao pregovarački proces. Taj mandat može biti vezan i slobodan. Prvi, koji podrazumeva obavezu Vlade da se striktno pridržava smernica koje usvaja parlament, pokazao se kao neefikasan, jer nije bilo moguće detaljno predviđanje načina na koji će se pregovori odvijati. Sistem slobodnog mandata obavezuje Vladu da se pridržava uputstava parlamenta na strateškom nivou, uz dozvoljenu prilagodljivost novonastalim situacijama u toku pregovaračkog procesa.
Srbija se odlučila za treći model: Skupština uopšte nije raspravljala o mandatu za pregovore, pa izgleda kao da je Vlada samu sebe ovlastila da pregovara, na osnovu platforme koja parlamentu nikada nije predstavljena i data na usvajanje.
I pored činjenice da su pregovori o stabilizaciji i pridruživanju mahom tehničke prirode, kao i da se Brisel nije mešao u način regulisanja pregovaračkog procesa na unutrašnjem nivou, neizbežno je pitanje legitimiteta tog procesa sa stanovišta ispunjavanja osnovnih demokratskih preduslova. Uloga parlamenta u procesu evropske integracije obuhvata dve ključne aktivnosti, i svaka od njih ima srazmeran uticaj na brzinu i kvalitet kretanja prema punopravnom članstvu u Evropskoj uniji.
Dva zadatka za Skupštinu
Harmonizacija zakonodavstva predstavlja eufemizam za jedan od kriterijuma za pristupanje, usvojenih na samitu EU-a u Kopenhagenu 1993. godine. Harmonizacija zakonodavstva podrazumeva unošenje evropskog prava i odgovarajućih standarda u domaći pravni sistem, kao i njihovu efikasnu primenu. Proces usvajanja zakona odvija se u parlamentu, uz jak uticaj Odbora za evropske integracije koji vrši procenu usklađenosti predloga zakona sa odgovarajućim propisima EU-a. U državama sa jasnom vizijom i strategijom pridruživanja politička uloga Odbora nije u stranačkom nadmudrivanju, već u davanju političkog i stručnog autoriteta brzom i efikasnom procesu harmonizacije. Ustavi nemalog broja država omogućavaju parlamentima da određene zakone usvajaju po ubrzanoj proceduri, u cilju njihove brže i lakše primene. Uprkos činjenici da se na taj način ugrožava demokratski kapacitet samog parlamenta, legitimitet ubrzane procedure proizlazi iz najvišeg pravnog akta države o kome je parlament prethodno morao raspravljati. U Srbiji se zakoni koji sadrže “evropski” element usvajaju u redovnoj proceduri, uz veoma izražene političke probleme i često postizanje kompromisa koji rezultiraju u nepotpunoj harmonizaciji. Primena usvojenih zakona teče nedopustivo sporo, pri čemu prekoračenje rokova utvrđenih u samom tekstu više ne predstavlja nikakvo iznenađenje.
Aktivna parlamentarna diplomatija instrument je intenzivnog lobiranja i ostvarivanja ciljeva na stranačkom, političkom i zakonodavnom nivou. Kontakti i komunikacija sa Evropskim parlamentom, kao i parlamentima država članica EU-a, nemaju vidljivost susreta na ministarskom nivou, ali njihov efekat može biti od jednake vrednosti za ostvarivanje državnih i nacionalnih interesa.
Prisustvo i aktivnost Srbije u Evropskom parlamentu su zanemarljivi, što se negativno odražava na položaj zemlje i neretko rezultira u usvajanju dokumenata koji su za nju pretežno nepovoljni.
S druge strane, postoji izražena politička volja evropskih parlamentaraca za intenzivnijom komunikacijom i različitim oblicima saradnje, koju Srbija ne koristi u dovoljnoj meri. Jedini institucionalizovani oblik komunikacije odvija se u formi godišnjeg međuparlamentarnog dijaloga u kojem učestvuju predstavnici Evropskog parlamenta zaduženi za Jugoistočnu Evropu, i odgovarajući poslanici iz Srbije. Sastanak je prevashodno informativnog karaktera i ima za cilj praćenje procesa reformi, demokratizacije i evropske integracije zemlje.
S obzirom na nizak stepen ostvarene evropske integracije Srbije, ne može se govoriti o ostvarivanju partnerskog odnosa dva parlamenta. Unapređenje statusa možemo očekivati nakon potpisivanja i stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, čiji nacrt predviđa formiranje Parlamentarnog odbora za stabilizaciju i pridruživanje, kao zajedničkog tela zaduženog za politički dijalog i praćenje primene Sporazuma. U međuvremenu je potrebno pojačati prisustvo u Evropskom parlamentu, kroz češće susrete različitih parlamentarnih delegacija, kao i efikasnijim lobiranjem Misije Srbije pri EU-u u Briselu unutar struktura parlamenta.
COSAC i COSAP
U EU-u, efikasan mehanizam za uključivanje nacionalnih parlamenata u evropske poslove ostvaren je kroz rad Konferencije odbora za evropska pitanja parlamenata država članica (COSAC), kojim se prevazilazi prevelik uticaj vlada na proces odlučivanja. Po modelu COSAC-a, uz podršku Evropskog parlamenta i Pakta za stabilnost Jugoistočne Evrope, formirana je Konferencija odbora za evropske integracije država koje učestvuju u procesu stabilizacije i pridruživanja (COSAP), dakle zemlje Zapadnog Balkana. Srbija je članica COSAP-a i učestvuje u njegovom radu preko Odbora za evropske integracije Narodne skupštine. Članstvo u COSAP-u obezbeđuje regionalni pristup procesu evropske integracije, što je jedan od kriterijuma za pristupanje zemalja Zapadnog Balkana Uniji.
Susreti parlamentaraca iz regiona omogućavaju i efikasnu razmenu iskustava, s obzirom na to da se države nalaze u različitim fazama evropske integracije. Srbija je uspešno ostvarila takvu saradnju sa Hrvatskom i Makedonijom. Naša iskustva u tranziciji i reformama su slična, ali ne i njihova uspešnost i efikasnost, što rezultira znatno sporijim kretanjem Srbije prema članstvu u Evropskoj uniji.
Značaj parlamenta u procesu evropske integracije nikako ne bi trebalo da bude shvaćen kao marginalan i zanemarljiv. Činjenica da se parlamenti država kandidata za članstvo u EU-u u krajnjoj institucionalnoj instanci izjašnjavaju o pristupanju ima posebnu težinu, bez obzira na pretpostavljeni deklarativni karakter takve odluke. Primena mehanizama parlamentarne kontrole, aktivna uloga u procesu harmonizacije zakonodavstva i korišćenje instrumenata parlamentarne diplomatije na konzistentan i koherentan način doprinose bržem i uspešnijem ispunjavanju kriterijuma za članstvo, ali i jačanju opšte pozicije države prema Evropskoj uniji.
Parlament mora naći način rada koji mu obezbeđuje maksimalnu nezavisnost u odnosu na izvršnu vlast s jedne, i proaktivnu ulogu u procesu evropske integracije sa druge strane. Srbija se još nalazi u fazi sopstvenog preispitivanja i pronalaženja funkcionalnog sistema vrednosti, što otežava potpuno prihvatanje jasnog i nedvosmislenog evropskog kursa. U sistemu koji je u velikoj meri konfuzan i anahron, Narodna skupština često predstavlja instituciju bez izraženog identiteta. U okolnostima nestabilne i neizvesne tranzicije, jedan od neophodnih uslova da Srbija bude država evropskog civilizacijskog i kulturnog okvira jeste da, pre svih, srpska politička elita shvati da je jačanje parlamenta i njegove uloge u procesu demokratizacije zemlje u njenom vitalnom državnom i nacionalnom interesu.
Autorka je generalni sekretar Evropskog pokreta u Srbiji
Evropski forum br. 8. Objavljeno kao dodatak nedeljnika Vreme br. 817 od 31. avgusta 2006. |
|