|
Šta pridruživanje može da promeni, a šta ne |
Bez “recepta” za
uspeh tranzicije
Evropska unija nije lek za slabe institucije i nedostatak političkog
konsenzusa. Očekivano EU članstvo može biti upotrebljeno kao
podsticaj ekonomskog uspeha samo ako u zemlji već postoje široka
politička podrška za neophodne reforme i institucionalna sredstva za
primenu mera koje EU od nje zahteva
Piše:
dr Heder Grejbi
Ne
možemo očekivati da će perspektiva pridruživanja Evropskoj uniji
imati jednake transformativne posledice na Jugoistočnu Evropu kao što je
imala na kandidate iz srednje Evrope. EU trenutno nije u stanju da ponudi
modele upravo u onim oblastima koje su zemljama Jugoistočne Evrope možda
najznačajnije. Unija jednostavno ne zna šta treba da uradi u vezi sa nekim
najosetljivijim i najtežim pitanjima u regionu, kao što su status i tretman
manjina, ljudska prava, korupcija, organizovani kriminal… Potencijalni
kandidati treba da ispune političke kriterijume, ali EU nema demokratski acquis na osnovu kojeg bi mogla da im
ponudi iskustva.
Države članice EU se među
sobom prilično razlikuju po politikama u određenim oblastima, kao što
je obezbeđivanje dvojezičnog obrazovanja za decu iz etničkih
manjina ili sprečavanje korupcije u javnom sektoru. Iako su članice
deo zajednice nacija i dele norme o tome šta jeste a šta nije prihvatljivo
ponašanje države, najveće dileme demokratije ne mogu da se reše
oslanjanjem na neki kodifikovani set pravila iz zakonodavstva Evropske unije.
Što
se regiona tiče, u mnogim zemljama jednostavno još ne postoje osnovne
pretpostavke za iskorišćavanje pogodnosti koje EU može da ponudi. Najvažnije
su:
- državna administracija koja dobro funkcioniše,
- nadpartijski konsenzus o važnosti pridruživanja
Evropskoj uniji i o potrebi da se za to sprovedu odgovarajuće reforme,
- strane direktne investicije koje bi činile
celinu zajedno sa reformama i ekonomskim rastom.
Snažna država i efikasna administacija su neophodne da bi kandidatkinje odgovorile na
podsticaje Unije. EU pregovara sa malim izvršnim timom, od kojeg se
očekuje da koordinira proces pripremanja zemlje za članstvo. Taj tim
mora da ima jaku političku podršku, tako da može da izađe na kraj sa
prioritetima drugih ministarstava, a treba da bude i veoma stručan u
harmonizaciji zakona, često odbacujući prigovore iz parlamenta. Takođe,
sudstvo treba da bude sposobno da sprovodi zakone inspirisane pravom EU-a, ili
će u suprotnom ići na ruku kulturi nepridržavanja zakona.
U slučaju slabih država –
kao u nekoliko balkanskih zemalja – zahtevi Unije teško da će biti
ispunjeni, a zemlja neće biti u stanju da iskoristi twinning projekte, pomoć za pripreme i tehničku
pomoć koju pruža EU. Tu leže dve opasnosti. Prva je da bi proces
pridruživanja Evropskoj uniji mogao da dovede do cepanja birokratije na dva
dela, od čega bi oni najbolji radili na “evropskim poslovima”, dok u
ostatku javne administracije ne bi došlo do poboljšanja. Druga opasnost je
širenje jaza između usvajanja i primene zakonodavstva.
Osnovni nadpartijski konsenzus je
takođe od suštinske važnosti, da bi obezbedio konzistentnost politike
prema Evropskoj uniji u toku više vlada. U suprotnom, napori vlada se gube, a
zemlja nema koristi od teško postignutih reformi koje su već primenjene,
što onda utiče na dalje gubljenje iluzija među biračima.
Strane direktne investicije su ulje
koje “podmazuje” točkove evropske integracije, jer donose kapital, veštine
i znanje, poslove i nadu. Zemlje koje sprovode ekonomske reforme i dobijaju kao
posledicu investicije iz inostranstva istovremeno su tako i nagrađene i
hvaljene od strane Unije, što onda ohrabruje naredne strane ulagače, a tim
državama omogućava da sprovedu sledeću fazu reformi. Ako, pak, ima
malo stranih direktnih investicija, problemi deindustrijalizacije se samo
povećavaju, što znači da pristup tržištu donosi malo koristi jer oni ne mogu da izvezu
ono što bi potrošači u Evropskoj uniji želeli da kupe.
Moglo
bi, dakle, da se zaključi da odnos procesa pridruživanja i domaćih
reformi neće imati isti efekat kao u srednjoj Evropi. Štaviše, države
Jugoistočne Evrope se razlikuju po svojim ekonomskim strukturama,
političkim sistemima i društvima, tako da će proces pridruživanja
Evropskoj uniji najverovatnije imati različite posledice na raznim
stranama. U nastavku ćemo videti koja su to dva metoda pomoću kojih
bi EU trebalo da konkretno planira proces pridruživanja, uzimajući u obzir
pomenutu različitost.
Članstvo u
EU kao motiv daljih reformi
Najvažnija posledica perspektive EU članstva je njena uloga kao sidra reformskog procesa. Želja za pridruživanjem Evropskoj uniji bila je jedan od najsnažnijih podsticaja za sprovođenje reformi u regionu. Kroz zadatke koje je godišnje postavljala Evropska komisija, EU je obezbeđivala stalni spoljni pritisak i na sledeće vlade, i tako je pomagala da se osigura kontinuitet reformskih napora. Uloga reformskog sidra, koju nudi perspektiva članstva, bila je ojačavana osetnim koristima koje su dolazile iz napretka reformi, kao što su dodatna pomoć, povlastice za trgovinu, politička podrška.
Mogu li se ove prednosti iskoristiti kao vodeća ideja za države Jugoistočne Evrope u toku dugog perioda teških i bolnih reformi? Da, ali samo ako EU zemljama predoči jasan vremenski plan primanja pomoći. Kada se perspektiva EU članstva smanji, teže je prevazići domaću političku opoziciju tako što će se opravdavati teški izbori u ime zahteva Unije. Sporija reforma, opet, neposredno utiče na smanjenje efikasnosti i investicija iz inostranstva. Investitori su mnogo sigurniji kad ulažu novac u zemlju koja je od Evropske unije dobila pečat podrške.
Kada države iz Jugoistočne Evrope budu zatražile članstvo, i one će najverovatnije otkriti da napredak ka EU članstvu pomaže reformama, dok se gubitak podrške reformskom procesu veoma loše odražava na strana ulaganja. U skladu sa tim, gubitak tempa u reformama najverovatnije smanjuje iznose stranih ulaganja, a može dovesti i do zatvorenog kruga smanjenih investicija i usporenijih reformi. Zato možda nije dobra ideja da se zatraži članstvo u EU-u sve dok zemlju očekuje dug period do članstva, uz mnogo napora i razočaranja.
Zahtevi
pridruživanja nisu i zahtevi razvoja
Budući aspiranti bi trebalo da znaju cenu priprema za pridruživanje Evropskoj uniji. Za one zemlje koje se najverovatnije neće pridružiti Uniji u sledećih deset do dvadeset godina nije optimalno rešenje da ulože ogromne napore u dostizanje EU standarda i harmonizovanje sa politikama EU-a skrojenim za razvijene tržišne privrede, ako bi se ovo radilo na uštrb neposrednih politika koje bi mogle da osiguraju održivi ekonomski rast. Politike Unije često je teško primeniti i njima upravljati.
Za zemlje koje će se, po svoj prilici, pridružiti uskoro, ukupne koristi od EU članstva sigurno nadmašuju kratkotrajnu cenu nedovoljno dobrih politika i regulatornih režima. Zemlje koje ipak imaju malo nade da će ispuniti sve zahteve za mnogo godina trebalo bi da iskoriste eventualnu perspektivu članstva kao podsticaj za preduzimanje osnovnih reformi, umesto što se koncentrišu na detalje modela raznih politika Unije. Za ove zemlje EU treba da razvije “osnovni acquis”, koji se može iskoristi kao vodič za reforme i ne treba da redstavlja skup monolitnih pravila.
Proces
pridruživanja Evropskoj uniji je suštinski zasnovan na
modelu prethodnih proširenja i nije dizajniran da bi pomogao i ohrabrio
privrede u tranziciji. Zato struktura podsticaja i ograničenja u odnosu na ekonomske i regulatorne politike može da bude
neodgovarajuća za zemlje koje se suočavaju sa ozbiljnim problemima
razvoja ili obnove. Autori programa u Uniji misle da
pridruživanje i tranzicija zahtevaju iste politike. No, iako su mnoge politike
u procesu pridruživanja potrebne za uspešnu ekonomsku transformaciju, aplikanti
su primorani da primenjuju one politike Evropske unije, koje su bile ranije
razvijene za napredne, industrijalizovane privrede, a ne za privrede u
tranziciji, i zato često zahtevaju složenu institucionalnu strukturu za
primenu, koja se u mnogim delovima Jugoistočne Evrope ne može naći u
razvijenom vidu.
Određene
politike EU-a su još i dodatno neodgovarajuće za privrede zemalja
Jugoistočne Evrope, na primer, poljoprivredna politika, kao i skupi delovi
ekološke i socijalne politike. Ovo nije čudno, jer EU nije agencija za
razvoj, već pre klub sa probranim članstvom. Unija bi možda trebalo
da unapredi svoje razvojne kapacitete, da bi pomogla budućim
članovima u njihovom dostizanju prethodnih.
Iskustvo Bugarske i Rumunije u prošloj
deceniji sadrži važne lekcije za ostatak regiona. Proces pridruživanja ne
garantuje ni ekonomski uspeh niti realizaciju vladinih programa. On može da
pomogne da se reforme utemelje, ali EU nije u stanju da obezbedi druge
neophodne pretpostavke, kao što su institucionalna sposobnost da se primene
zakoni i pravila, ili kao što je politički konsenzus koji obezbeđuje
kontinuitet u toku trajanja više vlada. EU pomaže vladama da prevaziđu
protivljenje nepopularnim merama, ali Unija ima malo sankcija na raspolaganju
koje bi mogla da upotrebi protiv vlada nespremnih da sarađuju: EU može
samo da ohrabruje, ne i da nameće svoju volju. Budući aspiranti
će shvatiti da će aplikaciju za EU članstvo moći da
upotrebe kao sredstvo sopstvenog ekonomskog uspeha jedino ako već imaju
široku političku podršku za neophodne reforme, kao i odgovarajuća
institucionalna sredstva kojima su u stanju da primene mere koje EU od njih
zahteva. Evropska unija nije lek za slabe institucije i nedostatak
političkog konsenzusa.
Autorka
je zamenica direktora londonskog Centra za evropsku reformu i član Saveta
BeCEI-a
| Objavljeno kao dodatak nedeljnika VREME, broj 699 od 27.05.2004. |