Nije teško dokučiti koji su razlozi naveli tvorce Ustavne povelje Srbije i Crne Gore da među spoljnopolitičke ciljeve uvrste. To su, bez sumnje, perspektiva ekonomskog razvoja i politička stabilnost. Stoga je i razumljivo što se korisnost orijentacije prevashodno ceni sa stanovišta ekonomskih i političkih efekata koje približavanje i učlanjenje u EU proizvodi ili treba da proizvede.

Ekonomija i politika se, istovremeno, pojavljuju i kao merila pomoću kojih EU procenjuje potencijalne i aktuelne kandidate. Evropski savet (šefovi država i vlada članica EU-a) još 1993. godine na samitu u Kopenhagenu definisao je političke (stabilnost institucija kao garanta demokratije, vladavina prava, poštovanje ljudskih prava a posebno prava manjina.) i ekonomske kriterijume (funkcionalna tržišna ekonomija, konkurentnost domaće privrede.). Tom prilikom, dakle deset godina pre velikog proširenja EU-a, usvojen je još jedan, pravni kriterijum: sposobnost da se preuzmu obaveze koje slede iz članstva, uključujući i prihvatanje ciljeva političke, ekonomske i monetarne unije - usvajanje "komunitarnog akija". Iskustva država koje ove godine stupaju u članstvo pokazuju da je to najzahtevniji i najteže dostižan kriterijum.

Pretakanje paragrafa

Ispunjenje pravnog kriterijuma kod nas najčešće se shvata kao puko usaglašavanje nacionalnih propisa sa propisima EU-a, odnosno, još uže: sa propisima Evropskih zajednica (EZ). Ali, to je tek jedan - u izvesnom smislu možda čak lakši - deo onoga što se mora učiniti. Od nas se, naime, zahteva takvo uređenje pravnog sistema države kandidata koje - bez ikavog prevođenja u nacionalni pravni sistem - omogućava, zapravo čini obaveznom, primenu prava koje nije nastalo unutar države, već izvan nje, u EZ-u. I to kao prava koje je nadređeno njenom nacionalnom pravu, što znači da će u slučaju sukoba između nacionalnog prava i komunitarnog prava biti primenjeno ovo drugo (princip nadređenosti ili primata komunitarnog prava). Na to pravo se individualni subjekti - fizička i pravna lica - mogu neposredno pozvati pred nacionalnim sudom ako smatraju da je neko njihovo pravo koje potiče iz komunitarnog prava povređeno i koje je nacionalni sud dužan da zaštiti (princip neposrednog delovanja komunitarnog prava).

Moglo bi se na prvi pogled učiniti da to nije zahtev na koji Srbija i Crna Gora - zapravo njihovi pravni sistemi - ne mogu odgovoriti. Ustavna povelja već poznaje oba ova koncepta: i primat i neposredno delovanje međunarodnog prava. Pitanje je, međutim, da li se ove formulacije - takve kakve jesu - mogu primeniti na komunitarno pravo? Da li se ono u koncept nadređenog i neposredno delujućeg međunarodnog prava kako propisuje Povelja? Odgovor je pre negativan nego pozitivan. I to iz suštinskih, a ne samo formalnopravnih razloga.

O čemu Povelja ćuti

Da samo kratko podsetimo: Ustavna povelja kaže da . Nema nikakve sumnje da pomenuta formulacija garantuje primat Ugovoru o osnivanju EUa, ugovora o osnivanju EZ-a i ugovora kojima su oni menjani i dopunjavani (i kojima će biti menjani i dopunjavani). Drugim rečima, priznaje se primat tzv. primarnih izvora komunitarnog prava. Problem je što se komunitarno pravo ne završava na slovu ugovora, što ono iz još dva izvora u formalnom smislu: obavezujućih odluka institucija (komunitarna akta) i opštih načela. O njihovom primatu u odnosu na zakonodavstvo država članica - a on je u EZ-u nesumnjiv i dosada neosporen - Povelja ćuti. Ćuti, ako prihvatimo tumačenje - koje do sada nije dovedeno u pitanje - da se izraz odnosi na pravila međunarodnog običajnog prava, važan, možda i sve značajniji izvor ovog pravnog sistema. Ali ne i komunitarnog prava.

Šta je sa neposrednim delovanjem? Povelja kaže: Ima onih koji su spremni da - sledeći logiku a contrario argumenta - tvrde da su, prema citiranom slovu Povelje, neposredno primenljivi samo međunarodni ugovori o ljudskim i manjinskim pravima, koji su na snazi. Ugovori o osnivanju EU-a i EZ-a tu se, uprkos činjenici da garantuju izvesna prava individualnim subjektima, teško mogu podvesti. No, čak i da prihvatimo suprotno tumačenje - ono koje kaže da su svi ratifikovani ugovori koji su na snazi - neposredno primenljivi i tako stvorimo prostor za neposredno delovanje osnivačkih ugovora EU-a i EZ-a, ostaje, po mišljenju ovog autora, jedan mnogo veći problem. Šta je sa neposrednim delovanjem preostalog - nemerljivo većeg - korpusa komunitarnog prava? Teško je zamisliti kako bi pravosudni organi u Srbiji i Crnoj Gori pri sadašnjem stanju stvari mogli direktno da primene komunitarna akta i, štaviše, da u slučaju eventualnog sukoba sa nacionalnim pravom primene njih, a ne nacionalno pravo. Ili, što je još teže zamislivo, da primene opšte načelo koje pretpostavlja ozbiljno i duboko praćenje aktivnosti pravosudnih organa EU-a.

Ovde bi se objašnjenje zašto je neophodno dopuniti postojeća sistemska rešenja moglo završiti: zato što ne omogućava primat i neposredno delovanje zamašnog dela komunitarnog prava. U pravnotehničkom smislu, to bi bio dovoljan odgovor. No, on možda nedovoljno govori o suštini stvari. Naime, ovi principi - princip primata i princip neposrednog delovanja - nisu nikada bili niti su sada sami sebi cilj. Oni su u poredak EZ-a uneti kao neophodno sredstvo za ostvarenje primarnih ciljeva ovih organizacija i država članica koje su ih stvorile: najpre carinske unije, potom zajedničkog, pa jedinstvenog tržišta unutar kojeg postoji sloboda kretanja robe, rada, usluga i kapitala. Reč je, dakle, o načelima koja su neophodno sredstvo ostvarenja ekonomskog prosperiteta i političke stabilnosti svake pojedinačne članice i EU-a kao celine. Ostvarenje tih ciljeva je i tvorce Ustavne povelje navelo da uključenje u EU uvrste u red spoljnopolitičkih ciljeva Srbije i Crne Gore.