Srbiji predstoji - doduše, zakasneo ali neophodan - proces celokupne modernizacije institucija i opštih normi koje određuju stepen demokratije u zemlji. U nadi da će ovaj proces imati evropske integracije kao jednu od smernica, potrebno je napraviti uporednu analizu ustavnopravnih promena u zemljama članicama i zemljama kandidatima Evropske unije.

Prvo pitanje je koju pravnu materiju države moraju urediti ustavom da bi usaglasile svoje pravo sa pravom EU-a (acquis communataire), tj. šta tačno predstavlja (constitutional acquis). Na to je teško odgovoriti direktno, jer ne postoji nijedan tako nazvan odeljak u Osnivačkim ugovorima niti u predviđenom Ustavnom ugovoru, niti je takvu formulaciju pomenuo Sud pravde. Takva materija sigurno obuhvata odredbe o osnovnim slobodama EU-a, načelo nediskriminacije među državljanima država članica Unije, kao i osnovne odredbe o odnosu državnih nadležnosti i kompetencija Unije.

Pitanja koja se takođe regulišu ustavima (i često predstavljaju kamen spoticanja) jesu oblasti prenosa suvereniteta i primata prava EU-a nad domaćim zakonima, kao i pitanja direktne primene i direktnog efekta prava Unije. Samim upoređivanjem ustava starih i budućih država članica može se zaključiti da detaljnost ustavne regulacije evropskih integracija u odlučujućoj meri zavisi od stepena integrisanosti države, kao i od njenog iskustva u zajedničkom životu Unije. Možda je najbolje pogledati kakva su iskustva postojećih zemalja članica u regulisanju evropskih integracija ustavom.

Nemačko iskustvo

Nemačka, jedan od osnivača EU-a, svojim je Osnovnim zakonom regulisala saradnju sa ostalim državama članicama, kao i saradnju po unutar države (savez-pokrajina), mogućnost prenosa izvršavanja suverenih prava na nadnacionalne institucije, učešće državljana drugih članica EU-a na lokalnim izborima, pitanje azila, izvršavanje propisa EU-a preko pokrajina, prenos finansijskih nadležnosti na finansijske institucije EU, regulisanje prihoda koji su namenjeni budžetu EU-a, pitanje ekstradicije nemačkih državljana drugim državama EU-a itd.

Primer Nemačke i drugih osnivača EU-a sigurno se ne može poistovetiti sa državama bivšeg "sovjetskog bloka" i budućim članicama Unije. Deset zemalja koje će uskoro postati članice EU-a nisu imale jedinstveni različiti ustavni put od 1991. do 2004, i one se mogu podeliti u dve osnovne grupe: na one koje su u momentu ponovo rođene državnosti odmah donele nove ustave (poput Estonije, Slovenije, Litvanije i Letonije) i na one koje su smatrale da je prvo neophodno osposobiti i u punoj meri demokratizovati postojeće institucije (Poljska). U oba slučaja pitanje ustava nametnulo se pre ili kasnije kao poseban kvalitet i nivo pokrenute demokratizacije u tim zemljama.

Budući ustav ne treba vezivati za određeni ustavni model jer se svi ustavi u nekoj meri razlikuju, već analizirati na koja pitanja treba dati odgovore i šta ti odgovori podrazumevaju. Jedna od ključnih stvari biće odredba kojom se mora regulisati prenos suverenosti (), pošto svaka država članica zajednički vrši zakonodavnu, sudsku i izvršnu vlast sa organima EU-a. Suverenost je osnovna ustavna kategorija koja se može relativno shvatiti, počev od njenog klasičnog određenja da je to vrhovna vlast koja je neotuđiva, nedeljiva i neprenosiva. Tako shvaćena i bukvalno primenjena učinila bi EU nemogućom, jer bi postojanje nekog nadnacionalnog tela sa zakonodavnim, sudskim i izvršnim ovlašćenjima bilo protivustavno.

Prenos suvereniteta

Ova prepreka se može zaobići na dva načina. Jedan je uvođenje ustavne odredbe kojom se ograničava suverenost (contradictio in adiecto) i za to primer možemo naći u francuskom Ustavu iz 1946: <...pod uslovom uzajamnosti, Francuska može pristati na ograničenje suvereniteta neophodnog za uspostavljanje i odbranu mira>. Isto rešenje sadrži i italijanski Ustav iz 1948, dok recimo nemački Osnovni zakon iz 1949. ne govori o suvereniteta, već o njegovom prenosu, tj. transferu.

Drugo rešenja ovog problema zasniva se na stanovištu da je prenos suvereniteta nemoguć, kako u celini tako i delimično, već da se jedino može govoriti o zajedničkom vršenju državnih nadležnosti. Takvo rešenje je naširoko prihvaćeno u ustavima budućih članica EU-a, na primer u Mađarskoj, Slovačkoj, Poljskoj, Estoniji ili Sloveniji. Tako član 1. Ustavnog zakona o promenama Ustava Republike Slovenije iz 2003. kaže da: .

Razlog za to je, verovatno, u negativnim iskustvima ovih zemalja u vremenu kada im je državna suverenost bila bitno umanjena, tako da su se odlučile za umerenija rešenja, ne želeći da rizikuju negativan rezultat na referendumu o pridruživanju. U tom svetlu treba tumačiti i žestoko protivljenje Poljske novom načinu odlučivanja koje Nemačka i Francuska žele da uvedu Ustavnim ugovorom EU-a. Veoma je važno primetiti i proceduru koju skoro svi ustavi budućih članica predviđaju za donošenje odluke o zajedničkom vršenju suverenih prava. Takvu odluku može doneti samo parlament dvotrećinskom većinom. Ustavi Poljske i Mađarske iz 1997. uz ovakvu proceduru takođe predviđaju mogućnost odlučivanja i na referendumu, čime se dodatno učvršćuje stanovište da država u svakom slučaju zadržava svoju suverenost, kako pre pridruživanja tako i posle. Interesantno je belgijsko ustavno rešenje koje umesto koristi dosta prikladniji izraz suverenosti za regulisanje nadležnosti u vezi sa izvršavanjem međunarodnog ugovora.

Monistički sistem

Ustavi članica EU-a takođe se razlikuju i po izričitom navođenju EU-a odnosno Evropskih zajednica. Ustavi Austrije, Finske, Francuske, Irske, Nemačke, Portugala i Švedske sadrže posebne odredbe o Evropskoj uniji. Francuski Ustav, na primer, ima jednostavno rešenje po kome . Druge države članice ne sadrže posebne odredbe, već tu materiju regulišu na uopšten način, oslanjanjem na ustaljenu sudsku praksu i na odredbu o mestu i značaju međunarodnih ugovora, odnosno međunarodnog prava u njihovim pravnim sistemima. Takvi su ustavi Belgije i Holandije, čiji primer prate Češka, Poljska, Slovenija, Litvanija, Letonija i Mađarska. Ova grupa zemalja primenjuje tzv. monistički sistem međunarodnog prava gde se potvrđuje primat ratifikovanih međunarodnih ugovora u slučaju konflikta sa domaćim propisima.

Ne bi, međutim, trebalo poistovećivati važenje međunarodnog ugovornog i javnog prava sa primatom i direktnom primenom prava EU-a. Prvenstvo međunarodnog ugovora nad domaćim propisima unutar odredbe o evropskim integracijama može značiti da samo ratifikovan Ugovor o pristupanju može imati primat nad pravom države članice. Klasična primena primata međunarodnog prava mogla bi da liši pravilnike EU-a (EU Regulations) direktne primene u domaćem pravnom sistemu i direktive EU-a direktnog efekta.

Jednostavno rečeno, sistem prava EU-a nije moguće analogno podvrgnuti pravilima koja regulišu važenje međunarodnog prava, niti je moguće poistovetiti Evropsku uniju sa međunarodnom organizacijom, prvenstveno zbog njene veoma izražene dinamičke komponente. Ustavna rešenja Estonije i Slovačke, recimo, izričito upućuju na Evropsku uniju, kako prilikom zajedničkog vršenja nadležnosti tako i u primatu pravnih akata EU-a: . Izlišno je reći da ovako formulisana odredba uveliko prevazilazi obaveze Slovačke pre nego što dođe do pridruživanja i ne prati logiku hijerarhije pravnih akata EU-a.

Takođe, sa aspekta usklađenosti sistema prava EU-a i njenih članica, potrebno je postići što veći stepen uniformnosti pravne terminologije, što bi se postiglo upućivanjem na institucije Unije i njihove pravne akte u ustavima članica. Pre Ugovora o EU-u iz Mastrihta (1993) ustavi država članica nisu formalno priznavali primat prava EU-a: upravo je ovaj ugovor pokrenuo seriju ustavnih amandmana i zakona koji su to promenili.

Nediskriminacija kao prepreka

Zajedničko vršenje prava države članice sa organima EU-a podrazumeva da treba utvrditi koliko se daleko ide u vršenju suverenih prava, tj. koja se suverena prava i u kojoj meri prenose, a pre svega - koje je to telo koje će postaviti granicu između prenetih i suverenih prava. Iz perspektive čini se da je nedopustivo da nacionalni sudovi odlučuju o ovom pitanju, dok na drugoj strani ustavni sudovi država članica imaju odlične razloge da ovakav spor tretiraju kao unutrašnje pitanje zbog fundamentalnog karaktera ustavnih normi.

Dilema je na prvi pogled teško razrešiva ako bi se rešavanju problema prišlo samo s jednog stanovišta. Na sreću, Evropski sud pravde je ustanovio praksu po kojoj je Evropska zajednica u donošenju svojih pravnih akata obavezna da poštuje osnovna prava priznata ustavima država članica, a od 1993. ovakav princip je predviđen Ugovorom o EU-u. Nedostatak konkretnih slučajeva koji bi nam detaljnije objasnili ovu oblast govori da do sada nije bilo značajnih sukoba oko prenosa suvereniteta, tj. njegovog zajedničkog vršenja. Ipak, sukob oko novog Ustava EU-a nam može pokazati da ovakvi sporovi mogu imati velike posledice po koheziju Evropske unije.

Velika prepreka mogu biti i neke odredbe koje krše pravilo o nediskriminaciji državljana država članica EU-a u ustavima sadašnjih i budućih članica. Takve odredbe se mogu ticati zabrane glasanja stranih državljana na lokalnim izborima, ekstradicije sopstvenih državljana i naročito bolnog pitanja za države kandidate - svojinskih prava stranaca da stiču nekretnine. Upravo u ovim oblastima će države, kao što je recimo Slovenija, morati da naprave veliki ustupak, jer je apsolutno neodrživo rešenje pod kojim će sticanje nepokretnosti od strane državljana EU-a biti podvrgnuto sistemu dozvola, a još teže zabrani. Član 2. Ustavnog zakona Slovenije iz 2003. kaže da: .

Što se tiče ekstradicije, mora se reći da se stav po tom pitanju bitno razlikuje u članicama EU-a, jer se smatra da zadire duboko u suverenost države. Dok je vrlo verovatno da Velika Britanija nikada neće pristati na mogućnost da izruči svoje državljane bilo kojoj drugoj zemlji, Nemačka je 2000. promenila svoj Osnovni zakon, tako da je po njemu sada moguće izručivati nemačke državljane međunarodnim sudovima i drugim državama članicama Evropske unije.

Tekst i tumačenje

Važno je reći da se pitanje usklađenosti ustavne materije sa pravom EU-a ne završava na suvom tekstu, već je bitno i kako ga tumači Ustavni sud. U pravilnom i praktičnom tumačenju ustava često se prevaziđu neusklađenosti ustava država članica, koje bi inače nalagale promenu ustavne odredbe. Ustavne promene trebalo bi učiniti pre pridruživanja Uniji, ne samo sa aspekta ustavnosti i zakonitosti, već i da bi se društveno i politički predupredile ustavne implikacije članstva u EU-u.

Zato se očekuje da će se izradi novog ustava Srbije prići mnogo ozbiljnije nego što je to bio slučaj dosad, i da će se imati na umu sva navedena pitanja povezana sa evropskim integracijama. Ne bi nas iznenadilo da se neophodne ustavne promene izvrše po principu "uslovnog refleksa", tj. kada se primeti akutna potreba, ali je ipak preporučljivije da se one unapred predvide. Naravno, ne postoji "idealan" ustavni model koji bi se mogao prepisati, već je na nama kao potencijalnom kandidatu da pronađemo rešenje koje bi sadržinski odgovorilo izazovima pridruživanja, ali istovremeno uvažilo stepen razvijenosti naših političkih institucija, kao i uspostavljenu ustavnu tradiciju.

Autor je pravni savetnik u Sektoru za evropske integracije
Ministarstva za ekonomske veze sa inostranstvom

Referendumi Kako se teorija o nosiocu suverenosti prelama kroz prilagođavanje ustava u procesu evropskih integracija? Usled opšteg prava glasa u praktičnom smislu ne pravi se velika razlika između nacije i naroda kao nosioca suverenosti, tj. onoga kod koga se nalazi sva zakonodavna vlast. Da li parlament može bez odobrenja preneti deo svojih zakonodavnih nadležnosti, imajući u vidu da su birači na njega preneli tu nadležnost. Ovako posmatrana suverenost naroda nalaže da se pri prenosu suverenosti, prilikom ratifikacije Ugovora o pridruživanju, konsultuju birači na referendumu. Te činjenice je bila svesna većina zemalja kandidata za članstvo u EU, koje su u svoje ustave unele odredbe o fakultativnom referendumu kojim se stupa u zajedničko vršenje zakonodavnih, izvršnih i sudskih nadležnosti sa EU-om. Tako Ustav Poljske predviđa da je za ratifikaciju međunarodnog ugovora - kojim se prenose ovlašćenja na međunarodne organizacije - neophodna dvotrećinska saglasnost poslanika, ali se takođe ostavlja mogućnost ratifikacije putem opšteg referenduma. Sličnu mogućnost predviđa i slovenački ustav koji pominje mogućnost raspisivanja referenduma u vezi s prenosom suverenosti. Na osnovu teorije da prenos suverenosti nije isključivo pravo parlamenta, već naroda koji o tome mora dati mišljenje, Ustav Češke takođe predviđa fakultativni referendum. Estonski, litvanski i letonski ustavi prate ovaj trend, dok slovački ne pominje raspisivanje referenduma radi prenosa zakonodavne nadležnosti, već samo u slučaju pridruživanja Uniji. Saglasnost o prenosu suverenosti nije uvek bila tekstualno obuhvaćena obaveznim referendumom o pristupanju Uniji, koji je održan u svim državama potpisnicama Ugovora o pristupanju EU-u. Pitanje na referendumima u Slovačkoj, Poljskoj i Mađarskoj bilo je kratko i bez ikakvog pominjanja primata prava EU-a i glasilo je: Pravni stručnjaci u državama kandidatima dosta su se protivili takvom načinu formulisanja, zbog toga što referendumsko pitanje suštinski ne dotiče proces prenosa suverenosti. Formulisanje pitanja tako da obuhvati i pridruživanje i prenos suverenosti teško bi moglo da se sroči u neku izvanredno primamljivu frazu koja bi osigurala visok procenat uspešnosti referenduma.