Sudeći po najvišem dokumentu državne zajednice Srbije i Crne Gore (SCG), pridruživanje Evropskoj uniji predstavlja politički cilj od najveće vrednosti. U članu 3 Ustavne povelje, od ukupno šest ciljeva državne zajednice tri su posvećena politici evropskih integracija: uključivanje u evropske strukture, a naročito u Evropsku uniju (al. 3); usklađivanje propisa i prakse sa evropskim i međunarodnim standardima (al. 4); uspostavljanje i obezbeđenje neometanog funkcionisanja zajedničkog tržišta na svojoj teritoriji, kroz koordinaciju i harmonizaciju ekonomskih sistema država članica, u skladu sa principima Evropske unije (al. 6).

Ovako visoko mesto evropskih integracija i Evropske unije (EU) u ustavnoj strukturi vrednosti i preferencija SCG govori o privrženosti državne zajednice novoj strateškoj orijentaciji nakon političkih promena u Crnoj Gori (1998) i Srbiji (2000). Da li je, s obzirom na ovu privrženost, projektovan i napogodniji ustavni okvir?

Predstavljanje i analiza ustavnih obeležja SCG, posebno onih koja se odnose na njenu stratešku orijentaciju prema evropskim integracijama, ne bi bili dovoljni bez kratkog objašnjenja prirode i karaktera ove nove ustavne tvorevine u središnjem delu Balkana. Ustavne norme sadržane u Ustavnoj povelji odražavaju karakter "državne zajednice", koji je analitički zanimljiv zbog njene specifičnosti.

Već se iz ustavne odredbe o "državnoj zajednici" može uočiti da ovde nije reč naprosto o državi. Nije reč ni o nekom specifičnom državnom obliku, recimo federaciji kao složenoj državi, na šta jasno upućuje sam izraz "državna zajednica". Kada se u Ustavnoj povelji pogledaju njene osnovne odredbe i odredbe o institucijama, vidi se da je ustavotvorac s pravom insistirao na ovoj jezičkoj razlici. Specifičnost o kojoj je reč nas ne zanima, međutim, sa stanovišta opšte teorije o državi, jer moderna istorija i teorija države poznaju različite oblike uređenja - savezi (unions, leagues), konfederacije (confederations), kondominiumi (condominiums), pridružene države (associated states) - koji ne spadaju u državni tip uređenja. Sa tog opštijeg stanovišta, državna zajednica SCG ne predstavlja ništa istorijski novo ili specifično. Takvih ili sličnih uređenja bilo je i verovatno će ih biti u modernoj istoriji i dolazećem vremenu.

Ovde nas posebnost slučaja SCG zanima u kontekstu evropskih integracija i posebno učešća ove državne zajednice u procesu stabilizacije i pridruživanja kao neophodnom putu ka Evropskoj uniji. U okviru EU-a, međutim, izvesno je da glavne ugovorne činioce predstavljaju države, bilo da je reč o članstvu ili o procesu pridruživanja. Problem ovde prividno olakšava činjenica da je SCG prema Ustavnoj povelji jedan subjekt međunarodnog prava (član 15, st. 1 Povelje), te prema tome sposobna da sklapa međunarodne ugovore i ulazi u međunarodne organizacije.

Ali, čak i gledano samo sa strane međunarodnog statusa državne zajednice, njen položaj je državno netipičan. I to dolazi više do izražaja u meri u kojoj je sadržaj međunarodnog ugovora obimniji i kompleksniji. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) primer je obimnog i složenog ugovornog odnosa gde se reguliše veliki broj poslova koje mora da obavi strana potpisnica koja želi da stekne status pridruženog člana EU-a. U tom pogledu institucionalni mehanizam SCG, kao mehanizam permanentnog internog pregovaranja, toliko je složen da je veliko pitanje u kojoj meri i kojom brzinom on može da izađe u susret zahtevima takvog ugovora.

Jedna država prema spolja, a dve prema unutra

Ključna obeležja ustavnog sistema državne zajednice upućuju na zaključak da je ovde reč o savezu dve nezavisne države koje jedinstveno nastupaju u međunarodnim odnosima. No, bez obzira na činjenicu da države konstituensi državne zajednice nisu nezavisne u međunarodnim odnosima, veliko je pitanje koliko se njihova unutrašnja nezavisnost odražava na sprovođenje jedinstvene međunarodne politike koju vodi državna zajednica. Prva godina od njenog utemeljenja (Ustavna povelja usvojena je 4. februara 2003. godine) pokazuje velike nedoumice u pogledu efikasnog sprovođenja međunarodne politike upravo na primeru odnosa sa Evropskom unijom. Da ovo ilustrujemo jednim primerom.

Da bi započela pregovore o sklapanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju SCG je morala da izradi Akcioni plan harmonizacije ekonomskih sistema država članica. Taj dokument treba da trasira način, postupke i tempo stvaranja zajedničkog tržišta Srbije i Crne Gore kao područja slobodnog i nesmetanog protoka ljudi, robe, usluga i kapitala. Dokument koji je konačno prihvaćen u Skupštini SCG početkom septembra prošle godine bazično se tiče samo jednog dela ukupnog procesa unutrašnje ekonomske harmonizacije (zajedničke carinske i spoljnotrgovinske politike). U njemu je kao krajnji rok potpune harmonizacije u ovim oblastima predviđen period od tri do pet godina.

Inače, Akcioni plan je sačinjen u direktnim pregovorima odgovarajućih ministarstava država članica i njegova izrada, zajedno sa postupkom usvajanja, trajala je petnaest meseci. Pre Skupštine SCG ovaj dokument morale su da usvoje skupštine obe države članice. Akcioni plan će biti samo jedan od predmeta ocene pripremljenosti državne zajednice za potpisivanje SSP-a koju će Evropska komisija izreći u svojoj studiji o izvodljivosti.

Ovaj primer nam jasno ukazuje na unutrašnje teškoće jedinstvenog nastupa SCG u međunarodnim odnosima, a posebno u planiranim aktivnostima oko evropskih integracija. Teškoće proizilaze iz same prirode državne zajednice, odnosno načina na koji je ona projektovana u Ustavnoj povelji. Reč je o savezu država, a ne o složenoj državi koja bi raspolagala punim kapacitetom međunarodnog predstavljanja svojih građana i konstitutivnih jedinica u evropskim pregovorima. Osnovno je pitanje: da li će Evropska unija biti spremna da prihvati ovakvu ustavnu stvarnost SCG.

U odgovoru na ovo pitanje moramo se prisetiti Beogradskog sporazuma (puni naziv: Polazne osnove za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore) iz marta 2002. godine, koji predstavlja politički dokument na čijim je principima napravljena Ustavna povelja. Jedan od potpisnika Beogradskog sporazuma bio je i Visoki predstavnik Evropske unije za spoljnu politiku i bezbednost u svojstvu svedoka. Izradu Ustavne povelje pažljivo su pratili ne samo eksperti nego i visoki funkcioneri Evropske unije, i kada je ona bila usvojena i počela da se primenjuje političari Srbije i Crne Gore tražili su od EU-a poseban pristup za ovaj poseban slučaj.

U međuvremenu EU je projektovala nove elemente svoje politike prema Zapadnom Balkanu (poznate pod nazivom >evropsko partnerstvo<), koju je usvojila na samitu u Solunu u junu prošle godine. U jednom od pripremnih dokumenata Solunske deklaracije stoji stav: "Priprema zemalja Zapadnog Balkana za integraciju u evropske strukture predstavlja osnovni prioritet za Evropsku uniju. Jedinstvo Evrope neće biti dovršeno sve dok se ove zemlje ne priključe Evropskoj uniji." Ali, nikakva posebna razlika između SCG i ostalih zemalja Zapadnog Balkana, imajući u vidu njihova različita unutrašnja uređenja, nije bila napravljena. Štaviše, ovaj dokument poslao je jedinstvenu poruku svim ovim zemljama: "Osnovni izazov, zajednički svim zemljama regiona, ostaje izgradnja jake, u potpunosti funkcionalne države (naglasio autor), sposobne da zadovolji potrebe svojih građana, da obezbedi delatnu regionalnu saradnju i razvijene odnose sa Unijom."

Iz ovoga sledi da EU po svoj prilici neće razvijati poseban odnos prema SCG s obzirom na njeno specifično unutrašnje uređenje. Kada je reč o ugovornim parametrima i obavezama, ona će se prema njoj ponašati kao i prema svakoj drugoj državi, subjektu međunarodnih odnosa i kandidatu za pridruživanje. To što u okviru složenog sistema funkcionisanja Evropske zajednice i Evropske unije svoje mesto imaju i drugi javni i privatni akteri, među njima i različiti regioni unutar država članica, ne znači da u temeljnom ugovornom smislu EU ima bilo kakav odnos prema ovim činiocima. Njihov udeo u državnoj vlasti neke države posmatra se isključivo kroz pitanje unutrašnjeg ustavnog uređenja te države.

Primena međunarodnog prava

S obzirom na to da pridruživanje i pristupanje Evropskoj uniji pretpostavlja međunarodni ugovorni odnos države sa ovom nadnacionalnom zajednicom, zanimljivo je videti kako Ustavna povelja reguliše uključenje međunarodnog prava u unutrašnji pravni okvir.

Prema čl. 16 Ustavne povelje "ratifikovani međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava imaju primat nad pravom Srbije i Crne Gore i pravom država članica." Budući da se u ovoj odredbi izričito pominje "primat" međunarodnih ugovora i pravila međunarodnog prava, može se zaključiti da se ustavotvorac opredelio za monistički pristup u tretiranju odnosa između međunarodnog i unutrašnjeg prava. Nakon čina njegovog prihvatanja u unutrašnji pravni poredak, međunarodno pravo važi po sebi, a nacionalni sudovi ga direktno primenjuju. Na takav zaključak upućuje i čl. 10 Ustavne povelje, koji reguliše primenu jedne posebne kategorije međunarodnog prava: "Odredbe međunarodnih ugovora o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama koji važe na teritoriji Srbije i Crne Gore neposredno se primenjuju." U izreci o "neposrednoj primeni" zastupljen je, štaviše, pristup savremenim postupcima ugradnje međunarodnog prava u unutrašnji pravni sistem, koji sasvim odgovara doktrini i praksi razvijenim u Evropskoj uniji..

Ovde se možemo upitati zašto ustavotvorac nije u opštoj odredbi o uključenju međunarodnog prava (čl. 16), koja obuhvata i uključenje međunarodnih standarda zaštite ljudskih i manjinskih prava i građanskih sloboda, izričito uneo odredbu o neposrednoj primeni. Moguće je da se ona podrazumeva u izreci o primatu međunarodnog prava, ali takav zaključak ne mora da sledi. Međunarodno pravo može da ima primat nad nacionalnim i onda kada se u njega inkorporira metodom transformacije, što bi predstavljalo dualistički pristup. U tom slučaju bilo bi potrebno donošenje dodatnih akata za primenu međunarodnog prava, što očigledno nije namera Ustavne povelje. Zbog toga bi bilo uputnije da je ustavotvorac u odredbi o primatu međunarodnog prava bio još eksplicitniji i uneo stavke i o neposrednoj primeni i o nadređenosti međunarodnog prava. Ovakav bi pristup olakšao potonju primenu prava EU-a, tj. primenu doktrine Evropskog suda pravde o nadređenosti, neposrednoj primeni i neposrednom dejstvu evropskog prava.

Za sposobnost i samostalnost delovanja državne zajednice u međunarodnim odnosima - i shodno tome za njenu efikasnost u zaključivanju i primeni međunarodnih ugovora - veoma je važno odrediti njen ustavni manevarski prostor. Ovo pitanje ima poseban značaj u slučaju saveza država kakav predstavlja SCG. Već smo pomenuli da je ona ustavno definisana kao jedan subjekt međunarodnog prava i, sledstveno, kao jedan član međunarodnih globalnih i regionalnih organizacija (čl. 14, st. 1). Kao takva, SCG "uspostavlja međunarodne odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama i zaključuje međunarodne ugovore i sporazume". Za ratifikaciju međunarodnih ugovora i sporazuma nadležna je Skupština SCG (čl. 19, al. 9).

Sudeći po ove tri odredbe u Ustavnoj povelji, državna zajednica raspolaže uobičajenim ustavnim mehanizmima delovanja u međunarodnim odnosima kao "jedan subjekt međunarodnog prava". Ali, kada je reč o članstvu u međunarodnim organizacijama, postoji ustavna odredba koja, ako ne derogira, ono svakako relativizuje svojstvo državne zajednice kao jednog subjekta međunarodnog prava. Reč je o alineji 5 čl. 19, u kojoj se utvrđuje da Skupština odlučuje o članstvu SCG u međunarodnim organizacijama, kao i o pravima i obavezama koje proističu iz tog članstva, ali uz prethodnu saglasnost nadležnih organa država članica. Ovim se države članice ustavno uvode kao činioci unutrašnjeg odlučivanja, štaviše donosioci faktičke odluke u ovoj oblasti međunarodnih poslova državne zajednice. Bez obzira na to koliko ovo usložnjava postupak uključivanja državne zajednice u međunarodne integracije, kao i primenu međunarodnog prava, mora se reći da ovakvo rešenje logički i sistemski proističe iz prirode državne zajednice.

Institucionalna sposobnost državne zajednice

Ista sistemska logika određuje i ovlašćenja ostalih državnih organa - Saveta ministara i Suda Srbije i Crne Gore. Ovde ćemo se ograničiti na prvi.

Po članu 33 al. 2 Ustavne povelje, Savet ministara "utvrđuje i sprovodi politiku Srbije i Crne Gore saglasno zajedničkoj politici i interesima država članica". Odredba podrazumeva da je istovremeno reč i o unutrašnjoj i o spoljnoj politici, što potonje odredbe potvrđuju. Ovde nas interesuju ustavna ovlašćenja tri (od ukupno pet) ministarstva koja učestvuju u sprovođenju međunarodne politike SCG.

U čl. 40, st. 2 kaže se da "ministar spoljnih poslova koordinira utvrđivanje spoljne politike sa nadležnim organima Srbije i Crne Gore". Za politiku evropskih integracija još je važniji čl. 43 Ustavne povelje koji utvrđuje: "Ministar za međunarodne ekonomske odnose je odgovoran za pregovaranje i koordinaciju implementacije međunarodnih sporazuma, uključujući ugovorne odnose sa Evropskom unijom i koordinaciju odnosa sa međunarodnim ekonomskim i finanijskim institucijama, nakon konsultacija s nadležnim ministrima država članica." Najzad, poslovi i odgovornosti ministra za ljudska prava određuju se u čl. 45 na sledeći način: "Ministar za ljudska i manjinska prava prati ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava i s nadležnim organima država članica koordinira rad na sprovođenju i poštovanju međunarodnih konvencija o zaštiti ljudskih i manjinskih prava."

U sva tri slučaja prividno je zastupljen stav o podeljenoj odgovornosti ministarstava državne zajednice sa odgovarajućim organima država članica u vođenju međunarodnih poslova. Ali, suštinski je reč o odlučujućoj ulozi organa država članica, čije politike tri ministarstva državne zajednice samo koordinišu i tako deluju kao njihovi zajednički organi na nivou državne zajednice.

U svetlu ovih odredaba Ustavne povelje možemo da odgovorimo na pitanje o ustavnoj pripremljenosti državne zajednice za prenos nadležnosti na organe Evropske unije. Ovde, razume se, nije reč o nekom aktuelnom političkom pitanju, već o načelnom pitanju institucionalne sposobnosti SCG za integracione poslove, koja bi trebalo logično da sledi iz njenih ustavno postavljenih političkih ciljeva.

U praksi država članica EU-a i doktrini koju je razvio Evropski sud pravde mogu se uočiti dva pristupa u pitanju prenosa nadležnosti - delegiranje nadležnosti i prenos suverenosti. Države članice sklonije su prvom pristupu, posebno one koje praktikuju dualističku doktrinu o uključivanju međunarodnog prava u nacionalni pravni sistem (Ujedinjeno Kraljevstvo je tipičan primer). Ali, s druge strane, one poštuju i stav Evropskog suda pravde koji je prvi put bio izložen u slučaju Van Gend en Loos 1962. godine. Sud je tada stao na stanovište da su organima Zajednice "data suverena prava, čije vršenje deluje na države članice i, takođe, na njihove građane". Po tom tumačenju, države članice su "ograničile svoja suverena prava, iako u ograničenim oblastima", a intencija prava Zajednice jeste da se pojedincima daju prava "koja postaju deo njihovog pravnog nasleđa".

Osnovna pretpostavka oba pristupa i prakse prenosa nadležnosti u Evropskoj uniji jeste da država članica sama raspolaže suverenim pravima (nadležnostima), kao i suverenom vlašću da ih sprovodi. Ovo u slučaju Srbije i Crne Gore ne važi. Ovde su države članice te koje raspolažu punom suverenošću, dok državna zajednica raspolaže samo delegiranim nadležnostima (čl. 17). Ona je stoga ograničena ne samo u raspolaganju nadležnostima, već i u načinu njihovog sprovođenja. Najpre, njeni su organi pravno i funkcionalno neautonomni, a tome se pridodaje i ustavna obaveza da organi država članica neposredno učestvuju u sprovođenju nekih nadležnosti državne zajednice.

Budući da sama ne raspolaže svojim nadležnostima, državna zajednica nije ovlašćena ni da ih prenese na međunarodne organizacije, u ovom slučaju na Evropsku uniju. Za ovo bi, prema tumačenju Ustavne povelje, bile nadležne Srbija i Crna Gora kao države članice. Ali, budući da one još nisu svoje ustave usaglasile sa Ustavnom poveljom, konkretna ustavna rešenja o prenosu nadležnosti na međunarodne organizacije tek treba očekivati.

Pravno-institucionalni okvir

Razume se, sva ova pitanja u slučaju državne zajednice SCG su hipotetička, jer je ona pravno-sistemski, ekonomski i vremenski jako udaljena od prijema u članstvo Evropske unije. Postoje mnogobrojni uslovi koje ona mora da ispuni da bi se tek otvorili pregovori oko Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Osnovna koncepcija Ustavne povelje jeste da ona predstavlja okvir međusobnog ekonomskog, pravnog i institucionalnog približavanja dve države članice uporedo sa njihovim ispunjavanjima uslova za pridruživanje EU-u, od kriterijuma iz Kopenhagena (1993) do uslova koji će biti izloženi u studiji o izvodljivosti.

U ovom procesu, koji ima svoju vremensku dimenziju, moguće je očekivati i više parcijalnih revizija Ustavne povelje radi preciziranja normativnog i institucionalnog mehanizma funkcionisanja državne zajednice. Ovaj pozitivni scenario, koji nije u nesaglasnosti sa ciljevima državne zajednice postavljenim u Ustavnoj povelji, praktično zavisi od uspešnosti zajedničkog ispunjavanja uslova EU-a i s tim u vezi dobijanja izgleda za uspešnost integracije.

Čitajući Ustavnu povelju ne može se naići ni na jednu odredbu za koju bi se utvrdilo da je suprotna tekovinama Zajednice (acquis communautaire). Tako nešto bilo bi u suprotnosti sa samim ciljevima državne zajednice od kojih se jedan (pomenuti čl 3, al. 3) neposredno odnosi na njeno uključenje u evropske strukture, a naročito u Evropsku uniju.

Osnovni problem nije ovde u ustavnoj izreci, koliko u duhu Ustavne povelje, ili, kako smo to prethodno rekli, u prirodi i karakteru državne zajednice. Novija evropska istorija nije imala ovakve slučajeve unutrašnjeg uređenja. Poslednji sličnoga tipa bili su Švajcarska konfederacija do 1848, Nemački savez do 1870 i Austrougarska monarhija (realna unija) do 1914. Ma koliko postojali jaki politički razlozi za uređenje izraženo u Ustavnoj povelji, ono je u svojoj suštini zastarelo ukoliko ga posmatramo u evropskim okvirima. Sama Evropska zajednica/unija davno je prevazišla taj nivo unutrašnjeg organizovanja, možda već nekim odredbama o nadležnostima Visoke vlasti i Suda pravde iz Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik iz 1951. Samo postojanje acquis-a govori o prevaziđenosti modela saveza država u savremenim evropskim relacijama.

Ako je reč o prihvatanju acquis-a u sistem regulativnih normi i institucija državne zajednice SCG, po svoj prilici proces neće ići preko ustavnih promena, već preko niza akcionih planova, poput onog o harmonizaciji ekonomskih sistema, koji će regulisati pojedine oblasti zajedničkih politika i odrediti dodatne institucije (ili promenu uloge postojećih) za njihovo sprovođenje. Takve faktičke promene sistema mogu se u državnoj zajednici SCG odvijati samo pod autoritetom Evropske unije, u okvirima procesa stabilizacije i pridruživanja. Odgovarajuće promene Ustavne povelje u tom slučaju događaće se kao posledica već obavljenih paraustavnih i faktičkih promena u oblastima koje su ključne za politiku evropske integracije. To je najrealniji način da tekovine Zajednice uplove u pravni, politički i ekonomski sistem državne zajednice.