Verujem da je politički razvoj u Jugoslaviji jasno pokazao da budućnost lezi u saradnji sa Evropskom unijom i konačnim uključenjem u nju...
Romano Prodi
 
   
 
Dr Slobodan Samardžić - Od Ustavne Povelje do Evropske Unije
  
Neizvesno putovanje
Ako se u praksi ispostavi da je državna zajednica Crnoj Gori sredstvo za postizanje nezavisnosti, a Srbiji sredstvo za evropske integracije, jasno je da slabljenje te zajednice ide na ruku prvima, a jačanje drugima
  
"Beogradski sporazum" predviđa da se harmonizacijom ekonomskih sistema država-članica sa ekonomskim sistemom EU obezbedi prevazilaženje postojećih razlika, pre svega u oblasti trgovinske i carinske politike. "Evropska unija će pomagati u ostvarivanju ovih ciljeva i redovno nadgledati ovaj proces. Modaliteti ostvarivanja tih ciljeva biće razrađeni paralelno sa Ustavnom poveljom", piše u ovom dokumentu. Ako jedna članica smatra da druga ne ispunjava obaveze koje proizlaze iz ovog Sporazuma a odnose se na zajedničko tržište i harmonizacije trgovinske i carinske politike, zadržava pravo da pokrene to pitanje kod EU u kontekstu procesa stabilizacije i asocijacije, ističe se u Sporazumu. Evropska unija daje garancije da, u slučaju ispunjavanja drugih uslova i kriterijuma za proces stabilizacije i pridruživanja, dogovoreni principi ustavnog uređenja neće predstavljati prepreku za brzo zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.
 
     
 
Ustavna povelja Srbije i Crne Gore kao ciljeve nove državne zajednice navodi, pored ostalih, i "uključivanje u evropske strukture, a naročito u EU", usklađivanje propisa i prakse sa evropskim standardima, "uspostavljanje i obezbeđivanje neometanog funkcionisanja zajedničkog tržišta na svojoj teritoriji, kroz koordinaciju i harmonizaciju ekonomskih sistema država članica u skladu sa propisima i standardima EU". U EU, kao i UN, OEBS i Savetu Evrope, "Srbija i Crna Gora su predstavljene na paritetnoj osnovi putem rotacije" (posle dve godine zamenik postaje šef Misije). Ministar za ekonomske odnose s inostranstvom odgovoran je za pregovaranje, koordinaciju i primenu međunarodnih sporazuma, uključujući i ugovorne odnose sa EU.
 
     
  
Donošenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora obično se smatra formalnim uslovom angažovanja oko dva strateški izuzetno značajna spoljnopolitička cilja: prvi je ulazak u Savet Evrope, a drugi- nastavak pregovora koji vode ka potpisivanju sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju EU, započetih prošle godine i obustavljenih usled neizvesne budućnosti državne zajednice. Za regulisanje članstva u Savetu Evrope, ovaj formalni uslov biće po svoj prilici dovoljan za ostvarenje tog cilja buduće državne zajednice. Kada je reč o sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, kao i o celom kompleksu ulaska u evropske integracione procese, usvajanje Ustavne povelje može garantovati samo nastavak započetih pa prekinutih razgovora, ali nikako i njihovo uspešno finalizovanje.
Ovakva opreznost ne proističe usled relativnog zaostatka Srbije i Crne Gore u procesima ekonomske, političke i društvene transformacije, zbog kojeg je realno očekivati ozbiljne poteškoće u različitim aspektima sistemskog prilagođavanja Evropskoj uniji. Taj problem, razume se, postoji, ali u ovom trenutku nije reč o njemu. Dodatni, pa i veći problem leži u nedovoljnoj ustavnoj sposobnosti ustanova državne zajednice da samostalno i odgovorno formulišu i vode politiku i ostvaruju obaveze koje proističu iz međunarodnih ugovora i sporazuma. Iako je državna zajednica ustavno postavljena kao jedan subjekt međunarodnog prava, glavni nosioci njene politike nalaze se u državama članicama. Pitanje je stoga, da li je koordinativna funkcija, koja je dodeljena zajedničkim ustanovama, dovoljna za minimalno efikasno obavljanje ustavnih dužnosti državne zajednice kako u unutrašnjoj tako i u spoljnoj politici.
Od federacije ka konfederaciji
Ustavna povelja nudi konfederalno rešenje odnosa Srbije i Crne Gore u ovoj zajedničkoj političkoj tvorevini. Komparativno posmatrano, reč je o odredbama koje nisu svojstvene modernim federativnim uređenjima, već su više karakteristične za istorijske labave saveze država, koji su se kasnije pretvarali u federacije. Ovom prilikom, navešćemo samo one ključne:

  • Politički konstituensi državne zajednice su samo države članice, a ne i njeni građani, pojedinci, kao nosioci neotuđivih osnovnih prava i sloboda. Korpus osnovnih prava i sloboda uređuje se i štiti na nivou država članica. Državljanstvo državne zajednice stiče se tek posredstvom državljanstva države članice.

  • Nadležnosti državne zajednice strogo su definisane Ustavom, bez mogućnosti da njene ustanove same sebi određuju nove nadležnosti. Jedini osnov njihovog proširenja je subsidijarni, na osnovu dogovora država članica.

  • Skupština državne zajednice je jednodomna sa različitim brojem predstavnika iz Srbije (91) i Crne Gore (35), ali sa sistemom odlučivanja gde uslov predstavlja većina poslanka iz obe države članice. Prvi izbori za Skupštinu su posredni, u parlamentima država članica, a naredni neposredni, ali će i tada države članice važiti kao zasebne izborne jedinice.

  • Skupština ima zakonodavnu nadležnost u veoma malom broju oblasti, pa i u tom okviru najčešće uz saglasnost parlamenata država članica. Iz zakonske nadležnosti Skupštine izuzete su oblasti kao što su: uređenje ljudskih prava, unutrašnji ekonomski odnosi, ekonomski odnosi sa inostranstvom.

  • Ustavna povelja normativno priznaje faktičko stanje dva različita ekonomska sistema i tek projektuje (u karakterističnoj teleološkoj odredbi) zajedničko tržište uz odgovornost država članica za njegovo stvaranje.

  • Članovi Saveta ministara (predsednik i pet ministara koji opslužuju pet resora - oblasti nadležnosti državne zajednice) deluju kao činioci koordinacije politika država članica u oblastima spoljnih poslova, odbrane, ljudskih prava, unutrašnjih ekonomskih odnosa i spoljnih ekonomskih odnosa.

  • Formalno postoji hijerarhija pravnih propisa između državne zajednice i država članica, ali Sud državne zajednice u oceni ustavnosti i zakonitosti, ili prilikom odlučivanja o sukobu nadležnosti između različitih nivoa vlasti, nema samostalnu i isključivu nadležnost. U takvim prilikama Sud odlučuje zajedno sa ustavnim sudovima država članica.
     
Ovakav ustavni sistem državne zajednice Srbija i Crna Gora pruža jedino mogućnosti političkog usaglašavanja dve izvorne politike koje se primarno vode u državama članicama. Kao takav, on ne može biti garant ostvarivanja vladavine prava na nivou državne zajednice, jer ne pruža dovoljan ustavni kapacitet autonomnosti i pravne odgovornosti njenih ustanova. To znači da će, bar za prvo vreme, zajednička politika pre delovati u miljeu samostvarajućeg političkog ambijenta, nego u okviru ustavno već stvorenog normativno-pravnog ambijenta.
Dilema evropskog partnera
Snabdeveni takvim ustavnim ovlašćenjima, tj. ograničenjima, predstavnici državne zajednice bi trebalo da vode pregovore oko stabilizacije i asocijacije i da uporedo politički podstiču međusobno, pre svega ekonomsko, približavanje Srbije i Crne Gore. Tu se odmah javlja pitanje - kako će se postaviti evropski partner. Njemu, tehnički gledano, preostaju dve mogućnosti: ili da ubrza pregovore oko postizanja ugovora i njegovu primenu uslovi izvršenim objedinjavanjem dve ekonomije; ili da objedinjavaje ekonomija učini uslovom ugovora. Bilo kako da pristupi, jedno je jasno: unutrašnja harmonizacija dva sistema dveju država članica ne može se postići bez aktivnog učešća Evropske unije. Ako ona ne bude dnevno prisutna sa svojim jasnim zahtevima u pogledu međusobnog prilagođavanja sistema i zajedničkog prilagođavanja standardima Evropske unije, obrazovanje državne zajednice imaće u pogledu evropskih integracija Srbije i Crne Gore suprotan efekat od nameravanog - usporenje umesto ubrzanja.
Ovakav vanustavni zahtev prema Evropskoj uniji proizlazi iz unutrašnje logike Ustavne povelje kada je reč o jednom od njenih ciljeva - "uključivanje u evropske strukture, a naročito u Evropsku uniju" (čl. 3, al. 3). Dvostruki sistem pregovaranja i usaglašavanja (unutrašnji, srpsko-crnogorski i spoljni - sa Evropskom unijom) suviše je komplikovan i trom da bi obezbedio rezultat. Budući da je Evropska unija ovde u trostrukom svojstvu - kao posrednik u procesu nastanka Ustavne povelje, kao partner u budućim razgovorima o stabilizaciji i pridruženju i, najzad, kao referentni strateški cilj Srbije i Crne Gore - njena podsticajno-usmeravajuća uloga u razvoju državne zajednice gotovo da se podrazumeva.
Konfederalna forma zajednice, kakvu uspostavlja Ustavna povelja, ne daje dovoljno institucionalnih garancija da će ona uistinu i funkcionisati zbog toga što ona predstavlja pre političku nego pravnu konstrukciju. Dodatni politički problem leži u činjenici da državno rukovodstvo Crne Gore ne ispoljava potrebnu političku volju da se založi za postepeno jačanje državne zajednice; naprotiv, njegov politički cilj, koji neprekidno ističe, jeste potpuno državno osamostaljivanje ove republike. Teleološka pretpostavka ove ustavne konstrukcije direktno je suprotna: polazi se od trenutno mogućeg minimuma kako bi se stalnom praksom integracije stvorio realni politički osnov za postepeno jačanje zajedničkih državnih funkcija. Jedini adekvatan pravni ekvivalent ovom procesu jeste permanentna ustavna revizija ka federalnim rešenjima. Jedini, pak, realni garant ovakvog procesa evolucije - jer svaka devolucija bi vodila ka konačnom državnom razdvajanju - jeste integraciona podrška Evropske unije.
Ako bismo se poslužili analogijom sa EU, rekli bismo da za tri godine, koliko je po Ustavnoj povelji državama članicama dato vremena da preispitaju svoj položaj u državnoj zajednici, Srbija i Crna Gora kao državna zajednica treba da pređe pedesetogodišnji put integracije Evropske zajednice.
Iskrenost i državni interesi
     
 

Šta Evropska Unija očekuje od Srbije i Crne Gore

Pregovori o potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju naše zemlje EU moći će da počnu tek nakon što Evropska komisija donese pozitivan izveštaj o prethodno ispunjenim uslovima (takozvanu Studiju izvodljivosti), a da bi Komisija uopšte pristupila tom poslu trebalo bi, kako je to primetio Kris Paten, komesar EU za spoljne odnose, "da ima šta da prostudira". Drugim rečima, Srbija i Crna Gora moraju da ispune sledeće uslove:

da usvoje Ustavnu povelju,

da donesu Akcioni plan za usklađivanje carinske i trgovinske politike (da Srbija i Crna Gora imaju carinsku uniju i usaglašene carinske stope),

da postoji jedan pregovarač, sa jasnim ovlašćenjima i odgovornostima za pregovore sa EU, koji će predstavljati celu državu,

da nova državna zajednica bude u svemu funkcionalna.

Svi zvanični kontakti sa EU obavljaće se preko Savezne kancelarije za pridruživanje naše zemlje EU, dok će EU sa republičkim ministarstvima u Srbiji sarađivati preko Sektora za evropske integracije pri Ministarstvu za ekonomske veze sa inostranstvom.

  
 
Evropska unija ima na raspolaganju dva moguća pristupa u ovom procesu posredovanja. Ona može, prvo, veštački da održava ovu državnu zajednicu dok joj puki bezbednosni interesi to nalažu. Ili, drugo, ona može svojim nespornim autoritetom da zahteva njeno unutrašnje jačanje izričitom podrškom njenim integracionim snagama. Ona će ovu dilemu razrešiti veoma brzo, kada nakon konstituisanja državne zajednice s njom započne pregovore oko sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju EU. Postizanje tog sporazuma i njegova primena zahtevaće veću pravnu sposobnost i širi manevarski prostor ustanova državne zajednice nego što to pretpostavlja Ustavna povelja. Da li će se ovaj unutrašnji uslov zadovoljiti stalnim ustavnim revizijama ili metodom zakonskog prilagođavanja, nije najvažnije pitanje. Značajniji od toga jeste proces unutrašnje integracije državne zajednice posredstvom procesa njenog ulaska u evropske integracione tokove.
 
Ako se Evropska unija bude držala tog cilja, njena uloga započeta posredovanjem oko Ustavne povelje biće ispunjena. Razume se, tog cilja bi se primarno morale držati Srbija i Crna Gora kako bi preko državne zajednice ostvarile svoje pojedinačne strategije ka evropskim integracijama. Ali, pitanje je koliko su one u tome iskrene, tj. koliko je, bar u slučaju Crne Gore, državna nezavisnost preči cilj od evropske integracije. Pri takvom stanju stvari, Srbija može lako biti žrtva političkih ambicija crnogorskog državnog rukovodstva. Od tako nečega ona nema ustavnu zaštitu. Ako se u praksi ispostavi da je državna zajednica Crnoj Gori sredstvo za postizanje nezavisnosti, a Srbiji sredstvo za evropske integracije, jasno je da njeno slabljenje ide na ruku prvima, a jačanje drugima. U tom slučaju, parametri za podsticajno delovanje Evropske unije bili bi jasno dati. Ona od početka mora da podržava snage jačanja državne zajednice, a od tog činioca zavisiće, bar za početak, mogućnost njenog integrisanja u Evropu, pa i njena ukupna budućnost.
Autor je profesor na Fakultetu poltičkih nauka u Beogradu i politički savetnik predsednika SRJ
Objavljeno kao dodatak nedeljnika VREME broj #630 od 30. januara 2003.